“全國統籌”目標下的經辦服務體系建設

■文／劉中海

養老保險經辦服務體系為養老保險制度的落實、完善和發展提供了根本的組織支撐。養老保險全國統籌，經辦服務是基礎，盡快實現養老保險全國統籌，需要加快完善經辦服務體系。

經辦現狀

改革開放以來，我國社會保險經辦管理能力不斷增強，基本建成從中央到地方的五級社會保險組織體系和服務網絡。但從現有社會保險經辦服務體系來看，其形成的基礎和適應的場景是地方統籌的制度模式，以屬地管理為主，不能適應養老保險全國統籌的需要。

地方養老保險經辦服務由地方社會保險經辦機構完成，歸屬各級人社部門管理。各地社保經辦機構盡管接受上級人社部門的業務指導，其行為選擇上必然以服從地方利益為主。在這種行為導向下，出于地方發展需要，容易出現政策分化。如以地區經濟發展需要和減輕企業負擔的名義降低繳費基數，制定差別化的費率政策；以解決歷史問題的名義，將大量不符合職工養老保險參保條件的對象納入參保范圍等。近年來，養老保險領域出現了一些臨時性、過渡性、隨意性的碎片化制度安排，而碎片化的制度安排又會固化地方養老保險經辦服務過程中的尋租利益，對養老保險全國統籌是反作用力。

屬地管理的地方經辦機構在管理服務的過程中，還容易各自為政，在自己負責的統籌區域內劃分管轄權限，要求的各項申報資料、設計的經辦服務流程以及選擇的經辦服務工具看似互有借鑒，差別不大，但并不都是完全一樣的，細節之處的數據標準不一，口徑有差異，統計和比對的準確性也大打折扣。地方重復投入，獨立建設開發信息系統，耗費人力物力，造成大量成本浪費。同時，自我封閉的體系缺乏應有的透明度，縱向要進行接口轉移，橫向缺乏互聯互通，信息無法有效共享，服務對象需要轉移流動的時候不同地方有不同的表格要求，跨區域轉移銜接程序繁瑣，阻礙了人力資源流動。這些情況與養老保險全國統籌模式下的經辦服務要求是相矛盾的。

在多年的社會保險經辦服務進程中，屬地管理的養老保險經辦服務雖然取得了一定的成果，但由于沒有做到全國“一盤棋”，數據使用和數據比對的空間和規模有限，服務窗口因參保者參保地區、參保類別、參保層級等差異，業務經辦存在諸多障礙，限制了經辦服務質量的進一步提升。同時，屬地化的基金管理也使養老保險互助共濟的功能無法充分發揮作用，基金保值增值難度加大，運行效能難以提高。

目標方向

養老保險全國統籌必然要求與之相適應的經辦服務體系配套；推進養老保險全國統籌也是養老保險經辦服務突破瓶頸的最佳契機。適應養老保險全國統籌的需要，結合屬地化管理與養老保險全國統籌不相適應的問題分析，養老保險經辦服務體系建設至少要達成三個目標，即服務一個標準、服務方便快捷和橫縱向相互協同。

全國統籌模式下的養老保險經辦服務一個標準，是養老保險全國統籌的根本目標和特征之一，這意味著任何參保主體在全國任何一級經辦機構所享受到的服務規則和服務流程都是一樣的，得到的權益記錄在全國任何地方均有效，不受地域限制可以在服務窗口辦理同一規則下的所有業務，受規則限制不能在任何地域辦理所謂的“特殊業務”。如果將全國統籌的養老保險比作一個產品，那么經辦服務規則就是產品的標準，全國所有經辦機構應該按照同一標準生產同樣的產品。統一養老保險經辦服務體系，各級經辦機構在形式上應展現同樣的名稱，進行同樣的崗位設置，在工作內容上應使用同樣的生產工具，履行同樣的生產流程。

有了統一的標準，就應該保證參保主體在任何經辦服務渠道獲得相同的服務體驗。在經辦服務體系建設過程中要求盡可能多地提供經辦服務渠道，讓服務對象可以根據自身情況自由選擇。除此之外，服務是否方便快捷的評價標準還可以包括是否需要更少的證明材料，能否就近辦、馬上辦，能否網上辦、“悄悄辦”（例如資格認證）等。

采用同樣的服務標準，實現服務的方便快捷，提供更少的證明材料，實現更多的數據運用，需要上下級經辦服務機構之間和不同地方經辦服務機構之間能夠協同一致，互聯互通。要把看似分散的多級經辦機構鏈接成一個有機整體，橫向打通數據壁壘，縱向實現有效監督，按權限設置操作流程，讓各級經辦機構在相同的操作方式中實現流水作業，分級調度、過程可控、高效運轉，推動實現養老保險經辦服務全國一盤棋，為實現養老保險全國統籌目標提供堅實支撐。

實現路徑

當前，養老保險全國統籌已經建立企業職工養老保險基金中央調劑制度，各省正在加快部署和推進養老保險省級統籌工作，經辦服務體系的改革完善也要針對存在的問題和需要實現的目標，和養老保險全國統籌的制度設計同步。

統一信息系統。信息系統是養老保險經辦服務的關鍵工具，從2000 年以來，通過“金保工程”一、二期建設和社會保障卡系統建設，已基本實現全國所有社會保險經辦機構經辦服務的信息化。功能完善、流程便捷的信息系統每個省都能找得出來，關鍵是沒有統一。經辦服務需要的關鍵能力要素主要是數據收集和數據處理，要實現養老保險全國統籌經辦服務流程化、標準化和統一化目標，最好的方式是從統一信息系統入手，通過充分總結地方養老保險信息系統建設經驗，把全國統一的社會保險公共服務平臺建設與養老保險全國統籌的目標結合起來，將經辦政策、經辦要求、經辦規則、經辦流程嵌入信息系統，做到參保、登記、核算、支付、遷入、遷出、統計、分析、稽核、監督、審計等功能于一體，全面建成一個數據向上集中，服務向下派送，數據收集與數據整理一個不錯、一個不少的“上通下達、左右暢通”的網格化運行機制，發揮數據流動的最大效用，使得更少的證明材料與網上辦、馬上辦和“悄悄辦”成為可能。

經辦資源要重新分配調整。假設某市為一個統籌單位，市區兩級經辦機構在事權分配上為市一級管理服務市屬登記企業，區一級管理服務區屬登記企業，服務對象在地理位置上不是就近辦，不同經辦機構服務不同對象，容易造成參保主體多跑路、跑錯路。

視覺中國

改革的目標是標準化、便捷化，這意味著所有參保主體要在就近窗口辦理業務，必然要求在某市實現窗口的多布點、小規模和多功能。不管是省屬、市屬還是區屬登記企業，其業務辦理可以在統一的窗口就近完成，多布點會明顯推動經辦管理的扁平化發展。如果某市現有機構為市、區兩級，窗口設到區一級，在省級統籌模式下市一級的直接經辦作用就自然弱化了，要么變成一個窗口，要么負責宣傳、統計和上傳下達，事權的變化意味著責任的變化和人員力量配備的重新調整，需要資源整合，再次分配。

省以下機構垂直管理。統一信息系統，調整不同層級的權責，進行經辦服務資源的再次分配，將打破屬地管理的原有利益格局，會是一個不斷博弈的過程，要提高效率，最好是將從中央到地方的經辦機構垂直統一管理。但同時還有3 個方面的因素要考慮：一是地方經濟社會發展差異，從中央到地方的大一統管理難以讓這種差異得到適當體現，有可能從另一側面影響效率；二是中央與地方的責任分擔，全國統籌并不是吃大鍋飯，更不是單純砍掉地方職能，中央更多進行頂層制度設計，地方負責好具體的經辦服務，才能夠保證養老保險全國統籌行穩致遠；三是要考慮多層次養老保險體系的發展，養老保險全國統籌是第一層次基本養老保險的統籌，主要考慮公平，第二層次補充養老保險（企業年金、職業年金），第三層次的商業養老保險，在考慮公平的同時需要強調效率，應該依托省一級力量，充分發揮地方的積極作用，實現二、三層次養老保險的百花齊放。綜合這些因素，選擇以省為單位的社會保險經辦機構垂直統一管理，是實現養老保險全國統籌目標下經辦服務體系科學統一的更佳路徑。■