英國慈善法律制度概述

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2018年11月18日至12月8日，筆者參加了民政部赴英國慈善領域法律制度培訓班，通過課程教學、實地走訪、交流討論等方式，學習了慈善理論、立法監管、工作實踐、運營管理、社會力量參與等經驗，加深了認識和理解。現簡要介紹英國（本文所述“英國”特指英格蘭）慈善法律制度。

英國慈善事業發展概況

（一）慈善組織概況。截至2018年6月，在英格蘭和威爾士慈善委員會注冊的慈善組織共計168186家。2017年以來，新申請注冊的慈善組織有8375家，被終止慈善組織資格的有4360家。2017年，慈善組織的總收入、總支出分別為760億英鎊、735億英鎊。約1.3%的慈善組織年收入在500萬英鎊以上，73.3%的慈善組織年收入在10萬英鎊以下。

（二）慈善從業人員概況。慈善事業創造的相關工作崗位達到953442個，雇員人數為880556人，托管人達70萬人。約80%的慈善組織沒有志愿者或員工，依靠創建者自身力量在運營。從年齡上看，慈善委員會在2017年12月公布的一項調查結果顯示，92%的慈善組織托管人年齡為55-64歲，其中，小型慈善組織托管人的平均年齡為65-74歲。創新促進機構Roundhouse2017年公布的一項報告顯示，僅不到0.5%的慈善組織的托管人平均年齡為18-24歲。從性別上看，三分之二的慈善組織由女性擔任負責人。

（三）公眾參與概況。2017年，1100萬人每月至少參加一次志愿活動，占全英總人口的25%。從捐贈去向看，公眾捐贈集中在醫學研究、動物福利、青少年幫扶等領域。從捐贈形式看，55%的民眾以現金形式參與慈善活動，主要包括慈善商店購物、購買民間博彩、從銀行賬戶直接扣除、網絡捐款、現場募捐活動等。

英國慈善活動的主要參與者

慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人是慈善活動的主要參與者。捐贈人、志愿者遵循自愿原則參與慈善活動，不受法律強制約束；受益人由慈善組織根據慈善目的確定，其參與屬慈善組織內部流程。鑒于此，本文重點介紹慈善組織有關情況。

（一）慈善組織的認定。2011年修訂的《英國慈善法》(Charities Act 2011)規定，慈善組織指僅為慈善目的而創設的、受高等法院管轄的組織。因此，純粹的慈善目的(exclusively charitable purpose)和公共利益要求(the public benefit requirement)是慈善組織的兩個構成要素。

（二）慈善組織的權利與義務。首先是注冊義務。《英國慈善法》要求，除經英國慈善委員會同意、首相特許免于登記以及年收入低于5000英鎊的小型慈善組織外，所有慈善組織必須注冊。如不注冊，慈善組織將收到慈善委員會的法令 (類似于我國的責令整改通知書)；收到法令后, 如果不及時整改,慈善委員會可到法院起訴。其次是年度報告義務。《英國慈善法》規定，年收入超過1萬英鎊的慈善組織，應在報告年度結束后的10個月內在慈善委員會網站提交年度報告。慈善組織根據自身類別與規模，填寫詳盡程度不等的表格。未及時提交報告的慈善組織，其在慈善委員會官網的顯示欄中將被注明“延期提交”。連續兩年不提交年度報告的，將被視為終止運營，慈善委員會或將其剔除出慈善組織名單。最后是稅收優惠資格。在英國，只要注冊或被認定為慈善組織，即可自動獲得稅收優惠資格，享受稅費減免。主要包括：1.營業稅。慈善公司免交公司營業稅，慈善組織托管人免交個人所得稅。2.資本利得稅。所有類型的慈善組織在出租自有房產時，免繳資本利得稅（原稅率為10%-20%）。3.房產稅。慈善組織可減免80%的房產稅，如經政府特許，還可全免。4.增值稅。慈善組織開展募捐活動籌集的資金均可免交增值稅。

英國慈善事業的主要監管者

為促進、支持、協調、保護慈善事業的發展，英國對慈善組織采取了政府監管和行業自律等措施。

政府監管與中國社會組織的雙重監管類似，即慈善組織既接受慈善委員會的行業監管，又接受其所在領域的政府部門的業務監管。慈善委員會是非內閣的政府部門(non-ministerial government department)，行使職能時免受內閣成員或其他政府部門的指導與控制。主要有五方面職能：管理慈善組織的注冊；識別并調查慈善組織運營中的明顯不當行為與不善管理，并采取救濟性或保護性措施；通過行使權力、監管，確保慈善組織行為合法合規；提供線上咨詢和指導服務；助力慈善組織預防違規行為、制止不當行為等。業務監管部門主要包括養老年金部、教育部、外交部、數字文化傳媒與體育部等。

行業自律強調慈善組織的自我監管、自我約束，政府介入較少。2015年7月，針對慈善募捐活動中的欺詐、誘導行為，經上議院審議，英國成立了資金募集監管局(Fundraising Regulator)。其設立初衷是，如行業自律無法改變募捐活動現狀、公眾滿意度持續走低，政府則出面進行干預。

啟示與思考

借鑒英國慈善事業的制度與做法,可以著力從以下三方面促進我國慈善事業發展。

第一，完善慈善組織的稅收優惠制度。英國慈善事業的成熟發展，不僅得益于經濟社會發展水平的提高，還有賴于慈善理念的長期積累，稅收制度在其中作用不可小覷。中國也應完善稅收優惠政策，盡可能與國際通行體系相銜接，逐步實現在口徑上可交流、在交流中可發聲。具體來說，現階段可開展兩項工作：一是填補現有政策空白。慈善信托制度是我國慈善事業的創新之舉，其備案數量和金額不斷增長。稅收優惠制度缺失，極大制約了慈善信托的進一步發展。建議財稅等部門加快出臺相關政策。二是梳理現有政策體系。《英國慈善法》以法律形式對稅收優惠進行了專門、明確、具體的規定，為慈善組織運行提供了制度保障。我國的稅收優惠制度散見于《慈善法》《企業所得稅法》《個人所得稅法》《公益事業捐贈法》中，且規范過于籠統、可操作性較差，給捐贈者、慈善組織和稅收部門執行實施帶來了不必要麻煩。建議在立法層面對慈善組織的稅收優惠政策進行系統化、具體化修訂，真正做到有法可依。

第二，細化慈善組織的年度報告制度。《英國慈善法》確定了慈善組織分級審計和報告制度，注重抓大放小，將監管重心和精力集中在大型慈善組織領域，加大對大型慈善組織的監管力度；同時，對小型慈善組織進行簡化處理，僅要求其遞交年度報告。現階段，按照我國《慈善法》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》相關規定，經過認定的慈善組織只需提交年度報告，不需接受年檢。建議時機成熟時，可借鑒英國分級審計和報告制度，根據慈善組織的資產規模、募捐規模等劃分為若干等級。等級越高的慈善組織，應當要求其披露盡可能多的信息，以塑造公信力；小微型慈善組織，考慮其披露成本，可僅要求提供基本財務信息和年度報告。由此，在提高慈善組織信息透明度、尊重社會公眾知情權的同時，提高監管效率、降低監管成本。

第三，加大慈善事業的宣傳力度。一方面，在公眾中加大宣傳力度。英國慈善事業蓬勃發展，重要原因之一就是公眾的積極參與。近年來，盡管國內公眾參與度有較大提升，但總體上慈善意識有待提升，建議通過中華慈善獎、中國公益慈善項目交流展示會等平臺加大對慈善人物、慈善項目的宣傳力度，講好新時代慈善故事，提升慈善文化感召力，在社會上營造向上向善的慈善氛圍。另一方面，在國際舞臺加大宣傳力度。訪英期間, 筆者發現英國慈善監管者、專家學者、從業人員中，深入了解我國慈善事業發展狀況的微乎其微。建議在國務院相關組成部門、全國性慈善行業組織的門戶網站加大對慈善事業的多語種宣傳，同時派出代表團參加國際會議、論壇，既達到“他山之石可以攻玉”的目的，又全面展示前進中的慈善事業發展成果，提升我國文化軟實力。