論跨區水污染一體化防治及其法律規制

曹培忠 周艷波

（山東農業大學公共管理學院法學系 山東 泰安 271018）

一、一則消息引出的話題

最近一則消息在社會上熱傳，題目是《三峽水庫現垃圾帶 漂浮物聚集成片觸目驚心》，同時配發了照片，文中說“國慶節期間，正處于新一輪175米蓄水期的三峽水庫多處可見連片漂浮垃圾帶，近壩水域也聚集了大量漂浮物。”①無獨有偶，又有媒體說南水北調第一階段水體由于調水沿線會經過污染區，水中攜帶了大量污染物和沉積物，因此斷言稱該水到天津就基本無法利用，最后有關機構迅速澄清說消息不實。在筆者的山東課題調研中，也發現了跨區水污染事件。

不管媒體處于何種目的，我國水體污染已經是不爭的事實。2013 年12 月國新辦就第二次全國土地調查主要數據成果舉行發布會，會議透露我國土地污染嚴重的事實，“受污染的重點區域，都是過去經濟發展比較快、工業比較發達的東中部地區，長三角、珠三角，還有東北老工業基地，還有湖南有一些地方，都是重工業的地方。”②為解決污染問題，國家每年將拿出幾百個億，啟動專項治理的試點；并承諾在未來一個相當長時間內，按照“預防為主、協同控制，分區防治、突出重點，加強監控、循序漸進”的原則治理。政府提出以“新四化”實現中國民族的“偉大復興”，其中建設生態文明和美麗中國，在前一段時間習近平總書記再次考察長江流域環境問題，重申“青山綠水就是金山銀山”的新環境理念的背景下，無疑是重要內容，基于中國社會的國情，進行制度創新，治理污染，特別是跨區域污染，無疑是政府和學界臨的重大問題。

基于此，本文從梳理我國跨區水污染入手，基于一體化概念，借助歐盟等發達國家綠色制度的啟示經驗，研究我國跨區水污染綠色保護制度和協同創新等制度建設。

二、中國跨區域水污染現狀和原因分析——以三峽庫區為例

三峽庫區是一個比較新的概念，它包含了長江流域因為修建三峽水電站而被淹沒的地區總稱，轄湖北省、重慶市等庫區，地處四川盆地與長江中下游平原的結合部；如果從長江流域角度講，還包含所轄長江中下游地區，一直到東海入海口。

三峽工程舉世矚目，如何搞好三峽庫區的生態環境保護已成為全世界關注的課題，也是檢驗中國環境保護的重大現實問題。從庫區的情況看，固體廢物對三峽環境造成極大的威脅，既有外源性污染，又有內源性污染。同時三峽庫區水位上升，流速減緩，污染物擴散能力降低，水體自凈能力減弱。

（一）三峽庫區污染排放和處理

垃圾污染已成為庫區一大公害，垃圾處理化程度低，通過雨水等匯聚到長江，污染嚴重。垃圾危害巨大，不僅占用大量土地、污染環境、吞噬土地，而且污染飲用水源，釋放有毒有害氣體，危害人民身心健康。依據有關課題的調查研究成果統計，目前庫區城市生活垃圾總量超過200 萬噸／年，生活垃圾機械清運程度低，各區縣30%～40%處理方式多為露天堆放或簡易填埋，無害化處理率僅8%；各區縣現在僅有的幾個垃圾處理場因剩余庫容量小，位于人口密集區，二次污染嚴重，需逐步封場。沿江的其它區縣多數談不上處理，基本上是沿江河兩案傾倒垃圾，以致兩岸垃圾堆場已達620處，約398 萬余噸，造成江面垃圾增加，長江水質污染。根據長江水利管理委員會三峽環境課題的考察結果，庫區垃圾人均排放量約在0.7～1.2 公斤／天，垃圾成分復雜，部分垃圾通過雨水和河流等進入了三峽庫區，在攔河段淤積，出現“上游污染，下游遭殃”的“中國式污染模式”。參見表1 三峽庫區湖北和重慶段部分縣市垃圾排放一覽表。

以生活垃圾為例子，目前庫區各地市生活垃圾多為露天堆放、沿江傾倒，隨水流匯聚到壩體，造成長江水質污染，上述消息就說明了三峽庫區污染的嚴峻性。雖然沿江垃圾處理已有規劃，但存在著選址不當、工藝技術落后等問題，僅有少量垃圾進行高效和無害處理，大部分處理方式為土法焚燒或簡易填埋，二次污染嚴重。目前在三峽庫區水環境的保護，正在通過污水處理廠和垃圾填埋場的興建，來解決兩岸城鎮居民、游客和小型工業排放的污水和生活垃圾。

表1 三峽庫區湖北和重慶段部分縣市垃圾排放一覽表

（二）三峽庫區污染治理存在的問題

三峽庫區垃圾收集、處理遇到的主要問題體現在以下幾個方面：

1.統一協調管理體系不完備，分散執法

三峽庫區垃圾收集、儲運系統缺少統一協調機制，沒有“垃圾處理規劃”，不能將城區生活垃圾的管理、收集、運輸和處理等各個環節有機結合起來，難以建立起高效完善的現代化城市生活垃圾管理一體化體系。

2.垃圾處理技術落后，設備差，影響了垃圾處理，導致違法傾倒

垃圾處理技術差，主要是簡單堆集法，同時存在規模偏大、易造成二次污染等問題，部分地區從成本考慮，導致違法傾倒，是造成跨區污染的主要污染源。

三、一體化防治的歐盟經驗和借鑒

為了控制跨庫區污染和防止庫區水體發生富營養化，有必要根據庫區垃圾特性、庫區地形地貌、水文地質及氣候氣象等特點，在開展經濟、實用的垃圾處理技術研究的同時，也必須進行法制建設的“軟實力”研究，積極借鑒其他地區的經驗。

以“建立獨立的歐洲中央銀行，實行單一貨幣；將歐共體建成一個政治合作組織，采取共同外交及安全政策，建立一個強大的歐洲經濟與貨幣聯盟和政治聯盟”為目的的歐共體12 國在馬斯特里赫特首腦會議上正式通過《政治和經濟與貨幣聯盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》(以下簡稱《馬約》)，以1993 年11 月1 日起開始正式生效的聲明為標志，歐盟從此正式建立。無論是一體化環境政策制定、實施、評價，還是充分考量不同地區和成員國之間客觀存在的不同的經濟發展程度、社會制度，最終在環境保護層面上一體化實施嚴格的環保制度，對于我國防治跨區污染，都有積極的借鑒意義。

（一）歐盟一體化原則的演變歷史進程

《歐洲聯盟條約》，又稱《馬約》，第130R（2）強調“環境保護必須納入其他共同體政策制定和實施中”，從此確立了歐盟環境和法律的“一體化原則”（integration principle）,其中“納入”的含義是“external integration”，就是指環境政策目標納入到公共體的其他政策目標。[1]綜觀一體化原則發展，可以看出，該原則的提出和國際社會的努力是分不開的，特別是聯合國人類會議。③在以后歐盟制定的《歐共體環境行動規劃》中，將“納入”做了進一部解釋，在《單一歐洲法》的第130R（2）中獲得了法律地位，在該條款中規定：“環境保護要求必須成為共同體其他政策的一個組成部分”，之后歐共同體的委員會主任就有責任將環境保護要求視為本部門政策的一部分。該一體化戰略逐漸成為全人類發展的戰略，在1992 年巴西召開的聯合國環境與發展會議上，通過了一攬子環境、經濟、社會一體化關鍵的問題解決協議，最著名的就是《21 世紀議程》（21st Century Agenda），強調“確保在各級決策和所有部門中將經濟、社會和環境考慮結合起來或者一體化（integration）,為有效將環境和發展納入到每一個國家的法律政策中”，通過法律政策、文件和執行機制，促進國家、州（省）和地方政府在工業、運輸、能源、農業和旅游等的結合，實現一體化（integration）。[2](P59)在以后的時間里，歐盟加大貫徹一體化原則的力度，其適用范圍急劇擴大，影響到農業、地區發展以及不同部門。

（二）一體化原則的內容、實施和比較借鑒

一體化原則是將“環境保護納入其他歐共體政策中的原則，要求必須納入其他共公政策的制定和執行中”。雖然在《歐洲聯盟條約》和《單一歐洲法》中關于一體化的描述不同，但是都明確強調了“制定”和“執行”兩個方面，其主要內容是保護、保持和改善環境質量，保護人類健康，節約和合理利用自然資源，采取處理區域和乃至全球人類環境保護措施，實現“高水平的環境保護、環境防范措施（precautionary principle）,采取預防行動，防止環境破壞，環境破壞和治理有先源頭治理（recetified at source）以及污染者付費用等。”[2](P123)從此，一體化原則的實際上成為歐盟機構的普遍性義務，要求這些機構在決策過程中，必須對于環境問題作出綜合的、平衡的評價；特別是農業等領域要從區域角度從一體化原則考量。[3]

在歐盟內部一體化的實施問題上，主要是通過以下幾方面實現的：一是通過法院決定一體化原則，該原則不是空洞的說教，而是通過一體化原則在法律中的判決實現，通過法律的判決讓社會充分認識到“環境目標和共同體的政策相關，沒有統一的原則，難以決定環境目標，必須通過法律基礎和法律的判決來實現。”[4]二是通過審查保障一體化原則的實施。歐共體是否執行了一體化，部門制定的法令是否侵犯了一體化原則，在司法進程中法院進行審查，法院有廣泛的司法審查自由裁量權。三是必須重視平衡原則的作用。在執行一體化原則發展環境和其他原則發生沖突，或者潛在沖突的時候，法院一般依據平衡原則通過（principle of proportionality）創立的案件來解決,優先保護環境。同時歐共體依據《馬約》協調各種目標，例如增加生產、保障農業等政策時，一體化原則就具有最高的效力。[1]四是協調成員國在實施一體化原則中的作用。在一體化實施過程中，成員國由于差別而不同的義務，分為一般義務和特殊義務，從條約明確提出的“共同體政策”中涉及到成員國的政策制定，要求成員國必須遵守一體化，就成為成員國的一般義務。④

在不同的成員國中實施具有協同作用的環境保護政策，反映出當代歐盟環境保護的發展趨勢，對于協調該地區的環境保護、環境政策和環境的持續、健康發展，對其他地區處理好環境與社會、經濟和發展的關系有重要的借鑒意義。⑤“環境保護要求必須納入其他共同體政策的制定和實施中”抓住了地區可持續發展的實質，是實現地區總任務的一個戰略原則，只有通過一體化，才能建立地區的整體綜合決策機制和協同管理制度，保證區域經濟、社會和環境保護的協調、平衡和可持續發展；同時也是綜合貫徹污染防治的重要保障，⑥因此，一體化原則所倡導的“環境污染源頭治理的思想”和“污染付費”等原則，被認為是通過政策引導成員國尋求新的政策工具，通過政府控制和法律手段，降低污染，建設綜合體系；該原則進一步成為國際環境保護的基本原則，在跨地區的水污染和地區污染中，起到了重要的借鑒意義，在以后的政策制定中，一體化原則無論是范圍還是內容都發生了巨大的變化，最終成為地區決策的重要內容。可以說該原則對中國等發展中國家，有重要的參考和比較借鑒意義。中國目前確立“可持續發展原則，和經濟建設、社會發展同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一”的戰略方針，無論在原則認識和理論中都有相似之處，如地區的協調性和差異性，以及通過一體化政策實施，優先發展環境保護，防止污染的擴大和跨區域等方面是一致，⑦這也就為三峽庫區跨地區污染的治理提出了國際比較視野。

四、中國跨區水污染一體化防治的法律規制

以適用不同成員國的實際情況，在區域內部一體化優先治理環境，將環境保護納入到區域各項政策的決策、執行和評價中，利用法律規制，協調統一執法的歐盟經驗，為三峽庫區水污染防治，提供了比較借鑒的可能。

（一）通過地方立法和區域立法將一體化原則在法律文件中明確闡明

如果說以實現區域一體化發展為目標的歐盟內部的法律條約，為環境保護納入其他經濟、社會發展中，實現“協調和統一發展”奠定了法律基礎，使空洞的說教成為具體的、高等級的、權威的法律文件，和中國的可持續發展相比有相似之處，那么相比我國的憲法和污染防治的法律規定，沒有憲法意義上的單列法律文件，⑧只是通過其他法律、法規和政策文件中體現“可持續發展”，如最近通過的國務院《三峽庫區合作規劃》也僅僅是社會發展的規劃藍圖，⑨不能不說是遺憾。要實現跨區水污染一體化防治的法律規制，應當借鑒歐盟一體化的經驗，將一體化原則上升為法律規范，甚至是憲法規范；也可以借鑒歐盟經驗，檢討“原則是軟法，只有抽象的，思想上的指導作用，沒有改變具體的、可檢查的約束了的”傳統觀點，將跨區域治理污染從原則上升為“具有可執行性的，可以接受檢查、審查，受到法院直接維護的”新的司法原則。實際上，在廣義的三峽庫區省份中，都有地方立法權，從技術上講是可行的，只是沒有專門的運作，因此庫區環境污染治理是一項長期而艱巨的任務，必須嚴格制定一體化法律法規和管理制度。

（二）通過建立專門法院，參照國際上通行的司法審查一體化原則，在特殊政策上實施司法審查制度

我國已經加入了WTO，按照國際慣例，應當建議司法審查制度，借鑒WTO 的DUS 和歐盟司法審查制度，⑩在環境保護政策與一體化是否一致等問題上，在專門法院建立審查制度，如在運輸和農業領域實施的一項新的法律和法規是否有效地執行了法律規定的一體化原則給予法律上評價或者是質詢。這與國家公益訴訟制度有一定的相似之處，主要是通過提高環境立法、政策決策質量和一體化原則，從立法階段，實現專門法院如海事法院的司法審查，平衡環境目標和其他目標的重要性。通過建立審查制度，一體化預防水污染，防止以影響地方經濟發展為由污染下游環境。

（三）通過法院的典型案件和司法裁決肯定一體化原則

如何評價一項法令的實際效果，是空洞的說教還是有實際功能的準則，是一個關系到法律效果的問題，同時法院的司法判例和裁決的清楚表明，也是實現司法引誘和導向的重要制度。在我國重視司法判例的今天，可以借鑒歐盟經驗，?突出司法典型判例和裁決的作用，在司法文書中，如條約、法規和指令等可能的文書內，強行納入，強調執行一體化原則；在典型案件中通過司法機構實現具體化，成為法律文化的重要生長點和基礎，再依此推動政策決策和執行協調經濟、社會可持續發展和環境保護的一體化決策。但是在目前的司法實踐中，由于存在著跨區司法問題，難以有司法審查問題，就連跨區公益訴訟也不多，和歐盟比較有較大差距，難以滿足社會對于司法的需求。?

（四）一體化原則實施過程中重視源頭治理，差別對待流域內不同省份的客觀實際，建立一體化執法體系，從自由貿易的角度，處理好環境和貿易問題

在廣泛深入開展多層次的宣傳工作，提高人民群眾對環境保護的認識，增強庫區水質保護的意識，形成加強環境投入和環境管理的共識的同時，妥善處理一體化原則和經濟發展的沖突，優先發展環境解決社會問題；在跨區經濟決策以及執行有關政策時，正確對待成員地區在環境保護和預防污染方面的不同作用，從“共同政策”中，明確遵守一體化原則的重要性，借鑒歐盟環境保護和自由貿易發展的經驗和啟示，從中挑選有益中國的經驗；?從污染機制和污染環境影響的不均衡中，差別對待源頭污染和下游的不同情況，對已受到污染的庫灣和支流應采取源頭控制、末端治理與生態修復相結合的措施；建立統一經濟政策，利用金融工具，如建立基金等，讓一體化成為可能，真正建立聯系制度，通過專門機構將環境保護和防治污染納入共同的政策中，在WTO 自由貿易的環境中處理上下游的關系。?

（五）建立一體化責任體系，實施有效連貫的環境責任規則

歐盟環境政策和法律責任體系中的一體化原則（integration principle），在歐盟歷史上有影響的條例、指令和決定中有明確的規定，如國際立法動議權（有翻譯為立法創制權，initiatives）的施行方面為跨區域防治水體污染，強化了責任立法。

在歐盟環境責任體系中，侵權法律事實，不是一個現時的概念，而是超前的概念，如該責任體系中將損害表現定為“環境退化”（environmental deterioration） 和“ 環 境 災 害”（environmental disasters）；從類型上看分為“傳統環境損害”和“一般環境損害”。[5]針對上述不同的行為和損害，可以采取不同的責任，如在追究主體的責任方面，依據歐盟不同損害和主體的責任，在主體環境責任體系中，可以采取“有效消除污染和恢復環境”，“提起訴訟和國際條約協同一致”，和采取“財政擔保”等責任方式，這些責任既有行政責任，同時又有民事責任，形成連貫的有效的法律責任體系。中國可以借鑒該制度，建設中國的環境規則，完善責任體系。

綜上，如何建設美麗中國，消除跨區水污染，如三峽庫區水體污染，保護生態環境，已成為社會關注的課題，也是檢驗中國環境保護的重大現實問題。從客觀情況上看，固體廢物對三峽環境造成極大的威脅，各地市生活垃圾多為露天堆放、沿江傾倒，造成江面垃圾增加，長江水質污染已經成為不爭的事實。如何治理可以借鑒歐盟經驗，強調“環境保護必須納入其他共同體政策制定和實施中”的“一體化原則”（integration principle）,使之成為跨區域的普遍性義務，以解決目前存在的跨區水體污染問題，實現可持續發展。

注釋：

①參見新聞報道：4 日上午，記者在緊鄰三峽大壩的185 觀景平臺上看到，三峽大壩壩前水域有大量垃圾漂浮，幾艘清漂船正在忙碌作業，打撈漂浮垃圾裝船運走。水庫上游多處水域也看到帶狀漂浮垃圾。在三峽庫首第一縣秭歸縣江段，大量樹枝、塑料、生活垃圾在茅坪港附近形成了漂浮帶。現場清漂工作負責人周功虎介紹，垃圾聚集主要是因為三峽水庫正處于新一輪175 米試驗性蓄水過程中，隨著庫區水位的逐漸抬高，原本在江岸邊的大量垃圾進入江水之中，并順流而下形成漂浮帶。http：//www.qia nzh a n.com/news/d et ai l/365/141007-ba44bd01.html，2014-10-16

②依據有關權威機構發布數據，我國近20%的土地遭受不同程度污染。中國水稻研究所與農業部稻米及制品質量監督檢驗測試中心2010 年發布的《我國稻米質量安全現狀及發展對策研究》稱，我國1／5 的耕地受到了重金屬污染，其中鎘污染的耕地涉及11 個省25 個地區。在湖南、江西等長江以南地帶，這一問題更加突出。資料來源《中國新聞網》，http://www.ch i n a news.com/gn/2013/05-05/4787618.shtml。2014-14-12

③1972 年在聯合國召開的人類環境會議上，歐共體提出了環境同經濟和社會發扎協調一致性，在會議文件《人類環境宣言》中宣布“為這一代和將來世代保護和改善人類環境，已經成為一個十分緊迫的目標，這個目標將同爭取和平和全世界經濟與社會發展的目標協調實現”；之后的《內羅畢宣言》中強調“環境、發展、人口和資源之間的緊密而復雜的相互關系”，“只有采取一種綜合的并在區域之間能作到的統一辦法”，強調這種關系，才能實現環境無害和持續的社會經濟發展。”國家環境保護局編譯：《21 世紀議程》，中國環境科學出版社1993 年版，第61-62 頁。

④參考《歐洲聯盟條約》第130R（2）條的有關規定。

⑤《歐盟聯盟條約》第2 條規定，“共同體的任務是通過建立一個共同市場和一經濟貨幣聯盟，以及通過實施第3 條和第3A 條提出的共同政策或者活動，在整個共同體內促進經濟活動的協調、發展，尊重環境的可持續的非膨脹增長。”

⑥如《歐盟聯盟條約》第130（R）中規定“共同體的環境政策應當建立防備原則以及采取預防行動、環境破壞應當優先在環境源頭整治和環境費用等原則的基礎上，樹立一體化原則的觀念。”

⑦受政策制定、社會環境和制度的不同的影響，在歐盟地區和中國實施可持續發展方面有許多不同，如在歐盟中的國際文件，如《馬約》中法律等級高，權威大，有比較強的約束力；同時該原則有比較多的表現形式，內容明確，不僅在理論中指導作用都有可行性，通過檢查、審查制度維護到法律體系華中；進而通過法院的nv nvironmental Law and Policy inthe European Union and the United States，PraegerPublishers，1997.

⑧早在本世紀初，就通過了《水法》，從其立法的部門屬性和目標的上看，水法是為了合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用，適應國民經濟和社會發展需要而制定的法規。單就水污染來說，沒有類似歐盟的法律效果，如憲法類法律效果，對于水污染的治理和處罰力度也相對較小。相比歐盟不僅有類似憲法性質的條約，強調環保的意義，同時有專門的水污染防治法律法規，協調處理跨地區的河流水污染和治理等問題。早在1968 歐盟的前身就有《歐洲水憲章》，同年就出臺了關于協調保護水質量的地區間的協定，防止出現跨區域污染，到現在關于水的立法文件多達25 個，主要是分兩類：一是從防止污染出發的指令，設立專門質量標準，要求成員國遵守質量標準義務；二就是有關水體污染管理的政策，如1992 年通過的《第五個環境行動規劃》，強調水污染的防治和治理的重要性，源頭治理，內容包括水的管理目標、檢測和協調等內容。筆者注釋。

⑨在最近通過的國務院《三峽庫區合作規劃》也是一個專業合作規劃，規范中原則性描述太多，沒有就跨區污染問題的機制和解決措施，提出有效的建議；但是文件中有關于協同治理的原則性規定。參看《三峽庫區合作規劃》，來源中國新聞網，2014-10-12。

⑩中國入世歷史進程經過了17 年的艱苦談判，其中問題之一就是，在談判階段的司法體制問題。如以美國為首的西方國家粗暴干涉中國內政，把阻止中國復關作其為對華實行經濟制裁的主要內容，臺灣當局又在1990 年申請入關，當時的布什政府迫于國內壓力，支持臺灣當局加入關貿總協定，使臺灣這個中美關系敏感政治問題卷入到中國加入G A TT/W T O 談判進程，中國入關政治化。在談判過程中要求中國改變現有制度，實行西方司法體制，建立獨立的司法審查制度。最后經過談判，中國在入世一定書中添加了“司法審查制度”，文件中規定，可以建立專門的司法機構就W T O 自由貿易的政策，獨立公正地法律調查。實際上，為了防止出現制度的改變，特別是根本制度上的改變，我國對于司法審查的態度過于保守，也難以發揮司法審查的功效。參見曹培忠《W T O 與中國農業法律若干問題研究》，中國農業科技出版社，2007，第5-6 頁。

?在上世紀80 年代，切爾諾貝利案件中，歐盟法院通過了包含《馬約》第130R（2）條款的“反映了共同體的措施必須滿足環境保護要求的原則”處理環境保護和經濟發展的關系的典型判例，為以后一體化原則的廣泛認同，積累了重要的判例經驗，也使一體化原則從空洞成為了具體的原則。參見Chernobyl I case，Case c-62/88 European Parliament V.Council[1990]ERC1-1527.

?在歐洲，為了環境保護，通過典型案件肯定環境保護的價值，最著名的就是1988 年的“丹麥瓶子案件”，突出強調水污染防治的重要性。筆者注釋。

?在協調地區差別，保護環境，促進經濟發展，振興西部經濟過程中，歐盟的處理自由貿易和環境保護的經驗十分重要，對于中國是重要的啟示：一是堅決執行環境保護原則，使經濟可持續發展；健全環境保護的貿易管理體系；制定單獨的貿易單行法規；提升全民的環保意識。筆者注釋。

?中國經濟的快速發展和環境保護有著十分密切的聯系，貿易環境問題成為GATT和WTO的優先議題，WTO 的法律體系中呈現出更多的“綠色印記”，如WTO 協議和《貿易技術技術壁壘協議（TBT）》都涉及到環境的保護，環境貿易政策成為鮮明的課題。從該意義上講，下游省份的經濟快速發展與環境保護有著一定聯系，為實現經濟的可持續快速發展，必須協同擔當區域污染的治理問題。又見曹培忠《WTO與中國農業法律若干問題研究》，中國農業科技出版社，2007 年，第45 頁。