《公共圖書館法》視角下基層公共圖書館服務研究
——以盤錦市各級公共圖書館為樣本

邱茂煒 劉 莉

（盤錦市圖書館，遼寧 盤錦 124010 ）

公共圖書館具有保存人類文化遺產、開展社會教育、開發智力資源、傳播科學文化、服務大眾閱讀與科研等職能。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）并于2018年1月1日頒布施行。《公共圖書館法》明確了公共圖書館的基本性質和主要功能，為各級政府設置和保障公共圖書館服務提供了依據，為公共圖書館事業發展提供了保障。

在學習《公共圖書館法》的同時，圖書館工作者可以對基層公共圖書館服務現狀進行調研和探索性分析研究，以便更好地踐行《公共圖書館法》，也可以讓更多市民享受到更加均等、更加充分的公共圖書館服務。

1 盤錦市各級公共圖書館服務現狀

1.1 基礎服務設施建設

調查盤錦地區的6家公共圖書館基礎設施建設情況（見表1），其中兩家市地級公共圖書館（包括盤錦市少年兒童圖書館），盤錦市圖書館館舍面積為6050M2（不計算在建新館面積），盤錦市少年兒童圖書館館舍面積為2652M2，縣區級公共圖書館館舍面積在5500M2以上的數量為0。調查的4家縣區級公共圖書館中，全部沒有獨立館舍，占比100%。其中大洼區圖書館和雙臺子區圖書館達到1000M2以上，盤山縣圖書館館舍面積850M2，興隆臺區圖書館在建，暫時沒有館舍。

在人員保障上，盤錦市圖書館、盤錦市少年兒童圖書館兩家市地級公共圖書館達到市地級公共圖書館人員最低基數20 人；4 家縣區級圖書館都達到縣區級公共圖書館人員最低基數5人以上。

在文獻資源建設上，盤錦市圖書館、盤錦市少年兒童圖書館除擁有紙質文獻資源外，還擁有電子文獻資源，并能保證每年有新增文獻入藏；4家縣區級圖書館中，雙臺子區圖書館、盤山縣圖書館沒有電子文獻資源；興隆臺區圖書館、雙臺子區圖書館年文獻新增入藏量為0。

1.2 服務效能現狀

在圖書館服務效能方面，6家公共圖書館中（見表2），盤錦市圖書館與盤錦市少年兒童圖書館的年文獻外借量超過10 萬冊次以上；其余縣區圖書館中，大洼區圖書館、雙臺子區圖書館在5 千冊次左右；盤山縣圖書館最低，為2 千冊次左右；興隆臺區圖書館在建，年文獻外借量為0。年到館讀者人次上，盤錦市圖書館與盤錦市少年兒童館的年到館人次超過10 萬人次以上；縣區圖書館中，雙臺子區圖書館達到3.6萬人次，其余圖書館都在萬人次以下；興隆臺區圖書館在建，到館讀者人次為0。

表1 盤錦市各級公共圖書館基礎設施建設現狀調查

表2 盤錦市各級公共圖書館服務效能現狀調查表

服務方式上，除興隆臺區圖書館在建沒有開展陣地服務外，其余5 家公共圖書館都開展了圖書期刊借閱、電子閱覽、移動圖書館服務。在圖書館創新服務上，除盤山縣圖書館外，其余公共圖書館都擁有自己的創新服務品牌項目，包括盤錦市圖書館的公益展覽、講座，盤錦市少年兒童圖書館的少兒閱讀推廣活動，大洼區圖書館的圖書漂流、兒童寒暑假活動等品牌。從舉辦讀書文化活動場次及人次的調研結果方面看，突出的是興隆臺區圖書館雖然在建，沒有館舍，但在大部分指標數據為0的情況下，它的創新服務場次卻在所有6 家公共圖書館中最高，達到80 場。服務時間上，盤錦市圖書館達到72 小時以上；盤錦市少年兒童圖書館、大洼區圖書館、雙臺子區圖書館開館時間達到56 小時以上；興隆臺區圖書館在建；盤山縣圖書館由于設立在縣政府辦公樓內，開館時間與縣政府辦公時間一致，節假日、周末不開館。

1.3 服務體系建設現狀

從表3可以看出，在網站建設上，6家公共圖書館中，盤錦市圖書館與盤錦市少年兒童圖書館有功能完善的網站，約占總數33.33%。大洼區圖書館有網頁，其余3 家圖書館都沒有網站或網頁。在特殊群體服務上，盤錦市圖書館、盤錦市少年兒童圖書館、大洼區圖書館、雙臺子區圖書館可以提供視障讀者的盲文圖書閱覽或聽書服務，占比66.67%；盤錦市少年兒童圖書館還提供兒童心理健康服務項目。

表3 盤錦市各級公共圖書館服務體系建設調查表

服務網絡建設上，6家公共圖書館中有4家圖書館建立分館或圖書室，占比66.67%。盤錦市圖書館先后建立了市政府圖書室、市政協圖書室等圖書流通站和服務點15個；盤錦市少年兒童圖書館設立圖書流通站、愛心書屋52個，并開展了“少年兒童小作家培訓”等活動；大洼區圖書館建立14 個圖書流通站；興隆臺區圖書館由于館舍在建，將原有藏書配置在所轄社區圖書館室，建立5個社區圖書室；雙臺子區圖書館、盤山縣圖書館沒有建分館或圖書室。

在打通公共圖書館服務“最后一公里”方面，盤錦市圖書館、盤錦市少年兒童圖書館、大洼區圖書館、興隆臺區圖書館、盤山縣圖書館不同程度地開展了相關活動；雙臺子區圖書館沒有開展該活動。盤錦市圖書館、盤錦市少兒圖書館、大洼區圖書館、興隆臺區圖書館4家圖書館還是以圖書流通站（室）形式為主，形式上比較單一。

2 各級公共圖書館服務中存在的問題分析

2.1 服務基礎設施供給不平衡不充分

制約當前公共圖書館服務發展的一個極為重要的因素，是服務基礎設施供給不足和服務不均等。公共圖書館的基礎設施條件不達標會導致出現缺乏基本服務保障、無法履行基本服務職能的“空心圖書館”。《公共圖書館法》明確規定了設立公共圖書館應具備的基本條件。其中，第二章第十三條規定：縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設。第十五條規定：設立公共圖書館應當具備下列條件：（1）章程；（2）固定的館址；（3）與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備。

從調查結果的數據看，盤錦地區的6 家公共圖書館中，只有盤錦市圖書館有獨立館舍，其余5家公共圖書館都沒有獨立館舍。市級公共圖書館與縣區公共圖書館服務基礎設施差距明顯。公共圖書館館舍設立，是以服務戶籍人口為基礎核算建設的，隨著新型城鎮化的深入推進，常住人口呈現遞增趨勢，現有的館舍已遠不能滿足服務常住人口和特殊群體的需求。《公共圖書館建設標準》（建標108—2008，文化部2008年11月1日頒布實施）等文件規定，公共圖書館館舍建筑面積應以服務人口（常住人口）為基礎核算，且應為殘疾人、未成年人和老年人等特殊群體提供閱讀便利。以興隆臺區常住人口40.5萬核算，興隆臺區圖書館館舍建筑面積應不低于4500平方米，藏書量應達到24萬冊以上，閱覽座席應在240個以上，且應配置特殊群體閱覽區。事實上，縣區圖書館大部分購買了盲文書籍，但是均未配備殘疾人閱覽設施。

在文獻資源建設上，除市圖書館與市少年兒童圖書館兩家市地級圖書館存在差距外，同級的縣區圖書館文獻資源建設也存在差距。按照國家二級圖書館對公共圖書館年人均新增文獻入藏量標準要求，6 家公共圖書館年人均新增文獻入藏量都在標準要求以下。以盤山縣圖書館為例，2017年入藏新書0.11 萬冊，按照地區服務人口26 萬人計算，年人均新增文獻入藏量為0.004 冊，達不到0.02 冊的標準要求。國際圖聯（IFLA）和聯合國教科文組織（UNESCO）聯合頒布的《公共圖書館服務發展指南》（2001年）文中提出，公共圖書館的館藏通常以人均1.5—2.5 冊圖書為標準。在總藏量的基礎上，還提出了一個資源“采購率”的概念：服務10萬人的正規圖書館，中等藏書量為20萬冊，年采購率為兩萬冊。這是對公共圖書館履行職能、發揮作用應具備的基本條件要求，從數據指標可以看出盤錦地區公共圖書館距離這個指標差距較大。

2.2 服務理念滯后導致服務成效不明顯

從調查結果看出，服務理念的滯后主要表現在兩個方面：一是服務對象單一。大部分公共圖書館大多將服務對象界定為“單體個人”，較少將家庭、社會機構、企業、政府機關等作為服務對象。即使列為服務對象，所占的比例也較小。以盤錦市圖書館為例，雖然建立了機關、部隊等圖書室，但機構服務在總體服務中所占的比重較低，機構用戶2017年度外借文獻10480 冊次（不包含電子圖書），僅占全年圖書館外借文獻比例8.61%。二是被動服務。受傳統圖書館服務理念的影響，各公共圖書館大多以貫徹執行上級行政主管部門指示和上級業務指導部門部署為主，管理人員受專業水平限制，思想認識不到位，對創新服務不重視，導致服務理念更新的缺位，被動服務現象較為突出，表現為服務創新意識不強、對讀者群不能夠細化服務等。理念落后對服務效能必然有影響。相對于市級以上公共圖書館，縣區圖書館因技術保障能力有限、資源更新緩慢、經費支撐不穩定等原因使服務效能低下表現得更為明顯。截至2017年底，除興隆臺區圖書館在建外，大洼區圖書館、雙臺子區圖書館、盤山縣圖書館的有效持卡讀者都沒有達到千人，有效持卡讀者數最多的雙臺子區圖書館為461 人，占當年常住人口（20.30萬）的比例僅為0.002%。

2.3 市域內公共圖書館服務網絡未形成體系

《公共圖書館法》第二章第十三條規定：國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡。公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與。作為全民閱讀的主要陣地，公共圖書館建立完善的服務網絡有利于全地區人民共享圖書館服務。

在調查中發現，盤錦地區6 家公共圖書館的服務水平和服務方式存在較大差異。由于市域、縣區經濟發展不平衡，市內不同區域的公共圖書館的經濟條件、基礎條件、網絡條件、人員隊伍等也呈現出不平衡的狀況，從而導致服務水平也高低不同。盤錦市圖書館與盤錦市少年兒童圖書館初步形成了圖書館、流動圖書站、學校和社區圖書室為主的流通服務渠道，在常規服務上輔以創新服務項目的方式。相比之下，縣區圖書館由于受到經費、人員等條件限制，服務能力長期得不到提升，個別館常規陣地服務不能完全開展，更無法開展延伸服務。

據調查數據顯示，市圖書館與市少兒圖書館服務形式多樣，服務內容豐富、各具特色，特別是市圖書館在公共文化服務方面起到了引領作用。但從全市整體布局上看，未能形成一個由市到縣區到基層的覆蓋全市的公共圖書館服務機制。如何構建全市公共圖書館服務體系，有效調動市級公共圖書館及基層公共圖書館的積極性，使其更好地實現公共文化服務職能，并提高各級公共圖書館的存在價值和競爭力，是需要考慮的問題。

2.4 打通公共圖書館服務“最后一公里”舉措收效甚微

《公共圖書館法》第四章第三十三條：公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務；第三十九條：政府設立的公共圖書館應當通過流動服務設施、自助服務設施等為社會公眾提供便捷服務。公共圖書館服務“最后一公里”是實現公共圖書館平等、開放服務的重要舉措，是推動圖書館服務向城鄉基層延伸，推動全民閱讀的重要手段。從調查數據可以看出，盤錦地區6 家公共圖書館的“最后一公里”服務舉措都停留在建立圖書流通站點及數字終端提供的移動圖書館方面。盤錦市圖書館與盤錦市少年兒童圖書館開展“最后一公里”服務舉措大致相同，如“建立圖書流通室”“移動圖書館服務”“菜單式服務”等；4家縣區圖書館的“最后一公里”服務開展得很不均衡，大洼區圖書館開展的服務項目相對較多，有“圖書流通站”“線上線下閱讀”等；興隆臺區圖書館在建，所以把從前館藏的書籍用來建立圖書流通站，存在書籍陳舊無法更新的狀況；雙臺子區圖書館、盤山縣圖書館沒有開展“最后一公里”服務。

3 提升公共圖書館服務效能的策略

根據對本地區各級公共圖書館服務現狀的調研，針對其存在的問題，初步提出以下建議。

3.1 以公共圖書館聯盟為平臺改變服務不平衡不充分狀況

市民有基本閱讀需求，公共圖書館有開展社會教育、滿足市民精神文化需求的職能，要履行職能必須具備與其相適應的基本設施條件，這也是公共圖書館發揮效能的前提。從盤錦地區公共圖書館服務現狀看，市區內公共圖書館和縣區公共圖書館發展很不平衡，針對這個問題，盤錦市建立了“盤錦市公共圖書館聯盟”，將盤錦地區內的公共圖書館的數據資源在“公共文化服務云”的數據平臺上進行整合，各館可共享使用和開發。利用聯盟平臺能夠突破地域、空間限制，避免資源重復浪費，特別是對于距離市區較遠的社區、鄉鎮圖書室，用戶通過數據平臺可以隨時進行查詢和閱讀，彌補了縣區公共圖書館服務的不足。如盤錦市圖書館的“公眾審美教育系列展覽”，在本館展出后可在其他圖書館進行巡展；興隆臺區圖書館的“盤錦讀書會沙龍”可以在縣區、社區圖書館（室）舉辦等等，實現資源、活動共享。需要指出的是，公共圖書館在實施這些服務模式時都要努力爭取得到地方政府的支持和幫助，可以在一定程度上解決協調溝通、服務場所、投入資金等各方面遇到的問題。

3.2 創新公共圖書館服務新的生長點

《公共圖書館法》第一章第四條規定：國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館。縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。將法律引導和鼓勵社會力量參與確立為我國公共圖書館事業發展的基本方針。

在創新理念的前提下，公共圖書館服務不應固守在現有的模式中，可以在社會力量、社會資本的參與合作中尋找到服務主體、服務平臺等新的生長點。在“圖書館+”模式中，推進公共圖書館服務轉型，有助于增強圖書館的凝聚力，促進圖書館更好地履行職責。如遼寧省圖書館的“遼圖有約”服務就是與快遞服務結合，只要是遼寧省內的讀者通過網上平臺預約借閱了圖書，遼寧省圖書館就可以將圖書快遞到讀者家中；又如石家莊市推出的“圖書館+社+店”服務，以全品類圖書借閱為主打，以朗讀亭、24小時圖書館為輔助，合作拓展新型閱讀空間，為每一位熱愛閱讀的市民敞開大門。這些舉措在不同主體資源之間形成了資源共建共享服務機制，充分延伸了公共圖書館的服務觸角。

3.3 構建“最后一公里”服務網絡

《公共圖書館法》的第二章第十三條規定：國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡……縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設。第十四條規定：縣級以上人民政府應當設立公共圖書館。……地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民。這些條款明確了公共圖書館提供服務應堅持平等、開放、共享的原則，服務應當延伸至社會每個角落，服務到每一個人。現在的公共圖書館實行的是“一級政府負責一級圖書館”的體制，建設主體多頭多級、管理相對松散而不集中，有的公共圖書館存在經費、技術、人員缺乏等困難，除了加強公共圖書館總分館制和公共圖書館聯盟建設工作外，公共圖書館開展公共文化服務、滿足人民群眾基本文化需求必須解決“最后一公里”服務的問題。根據群眾需求特點、地方文化資源特點和地方發展的目標，定位、策劃、設計和組織各種活動，并向本地區的鄉鎮、農村延伸，建立起全覆蓋的完善的公共圖書館服務網絡，是實現普通均等服務的舉措。盤錦市圖書館除了利用圖書館聯盟平臺延伸服務觸角外，還借助科技手段開展“掃碼聽書”和“掃碼看書”服務。在掃碼頁面將周恩義、李曉東等盤錦當地的模范人物作為讀書宣傳代言人，為大眾提供免費閱讀、聽書服務的同時，發揮榜樣人物的作用，宣傳社會主義核心價值觀，取得了良好效果。

3.4 以精準的圖書館服務提升效能

公共圖書館要利用有效的平臺，強化服務的精準對接，在有限的資源條件下力爭實現服務效能最大化。盤錦市圖書館除了常規服務外，還利用“有聲圖書館”與書本閱讀互補，利用“24 小時圖書館”實現圖書館服務不間斷，突破公共圖書館服務地域、時空的限制，實現公共圖書館服務的全覆蓋。此外，公共圖書館可以定期針對各分館、圖書流通站等讀者閱讀行為的大數據分析，依據分析結果再進行資源配置的調整。對于網站、微博、微信等多媒體平臺，針對新媒體碎片化的特點，做好精讀、薦讀、線上讀者沙龍等服務，更可以直接獲得讀者的需求數據，以此實現公共圖書館全方位的精準服務，提升服務效能。

《公共圖書館法》的頒布和實施，為公共圖書館在新時代更好滿足人民日益增長的美好生活需要提出了硬性要求，是我國歷經百余年的公共圖書館事業跨入新時代的標志，必將推動我國公共圖書館事業更快地實現專業化、體系化、現代化。作為圖書館人，在學習遵守《公共圖書館法》的基礎上，還要結合本地區公共圖書館建設發展現狀，找到發展不平衡、不充分的問題所在，精準對接社會需求，提升公共圖書館服務效能，讓公民享受到更加豐富多彩的圖書館服務。