欠發達地區新型城鎮化資金需求預測
——以甘肅省為例

劉淑紅

一、引 言

新型城鎮化作為推動中國經濟發展的重要引擎，其核心是“人的城鎮化”，政府在城鎮化進程中要遵守“以人為本、公平共享”的基本原則，就必須要準確預測城鎮化資金需求—即“人的城鎮化”的成本，以便制定科學合理的城市化發展戰略，實現新型城鎮化核心理念。

二、文獻綜述

關于城市化成本研究，我國學者雖起步較晚，但研究成果頗豐，本文僅從城市化成本內涵、構成、預測結果方面進行歸納說明。

（一）城市化成本內涵和構成

對于市民化成本內涵、構成，國內學者主要有三種觀點（見表1）。

表1 城市化成本內涵和構成

數據來源： 作者根據知網相關文獻整理。

（二）市民化成本測算結果

對于市民化成本研究的核心-預測結果，由于各學者在預測過程中對于市民化成本構成理解不同，測算區域的選擇不同，代表性學者預測結果相差較大（見表2）。

表2 我國市民化成本主要測算結論

數據來源： 作者根據知網相關文獻整理。

縱觀上述研究成果，由于沒有形成公認度和系統性較強的成本測算體系，形成的城市化成本預測結果差異較大，對于不同地域城市制定城市化發展戰略參考價值較低。同時，由于不同規模的城市其基本公共服務水平存在差異性，導致不同規模的城市轉移相同數量的農業人口，資金需求存在差異性。因此，本文擬以甘肅省域不同地區為研究對象，測算不同地區、不同規模城鎮化資金需求，為甘肅制定城市化發展戰略提供依據。

三、甘肅省新型城鎮化資金需求預測

前已述及，由于測量角度的不同，對于城市化成本構成各學者持有不同觀點。鑒于城鎮化進程中，市民化問題的實質是政府如何在城市居民和農村轉移人口之間提供均等的基本公共服務，從政府的角度來測算城市化的成本支出，更能夠為政府制定城市化發展戰略提供參考。因此，本文主要從政府角度測算城市化成本。

（一）測算指標

根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》關于推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務的內容，及其上述已有的研究成果，城市化進程中政府成本主要包括：城市基礎設施建設成本、社會保障支出、隨遷子女的義務教育支出、保障性住房支出和就業服務支出、城市管理成本等。其中：就業服務支出和城市管理成本，人均邊際成本低于平均水平，成本測算值涉及復雜的數據處理，不能簡單算術平均得到。因此，本文城市化成本測算指標中不包括就業服務支出和城市管理成本。具體指標如表3 所示。

表3 城市化成本測算指標構成

（二）測算模型

1、模型設計依據

（1）假設模型中所有數據選取2012 至2016 年5 年數據的平均值，能保證測算結果的準確性和時效性。

（2）假設甘肅省各地未來人均壽命將達到《甘肅省人口發展規劃（2016-2030 年）》的預測76 歲。

（3）假設未來甘肅各地新增農民工年齡保持現有水平39 歲不變。

（3）假設甘肅各地農業轉移人口退休年齡均為60 歲。

（4）假設甘肅各地現有廉租房建筑面積人均15 平米，保障房覆蓋率25.5%在未來保持不變。

（5）假設甘肅各地農民工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險參保率達到全國2014 年平均水平，并在未來保持不變。（自2015 年起，《農民工監測調查報告》因統計口徑的變化，不再列示農民工“五險一金”參保比例）。

（6）假設未來城市規模等級不變，將2012-20 16 年不同規模城市的平均新增城鎮人口權重，設定為未來新增城鎮人口權重。

2、甘肅省城鎮化資金需求測算模型

本文采用分類匯總法，分別估算不同規模城市農業轉移人口市民化成本。即先求出各個項目的單項成本，加總得到人均市民化成本。用將來相對應新增農業轉移人口數乘以人均市民化成本加總得到總資金需求量。城市化資金需求主要是指農業轉移人口進入城鎮之后政府需要增加的各項財政支出，而其未轉移前就已享受到一定的政府財政補貼。因此，本文對城市化農業轉移人口人均成本以農業轉移人口的城鄉財政補貼差額核算。具體如模型（1）所示：

Tc—城市化資金總需求 Pi—規模等級為i 的城市新增農業轉移人口

Ci—規模等級為i 的城市新增農業轉移人口人均成本

模型具體說明：

規模等級為i 的城市新增農業轉移人口人均成本（Ci），由農業轉移人口隨遷子女義務教育成本（Ci1）、社會保障成本（Ci2）、住房保障成本（Ci3）、公共基礎設施成本（Ci4）構成,具體如模型（2）所示：

（1）Ci1（ 隨遷子女義務教育成本）:隨遷子女義務教育成本，包括城鄉義務教育經費差異成本和新增中小學固定資產成本兩部分，因新增中小學固定資產成本包括在城市基礎設施建設成本中，因此，本文僅考慮城鄉義務教育經費差異成本。具體如模型（3）所示：

f—隨遷子女義務教育人口數占農業轉移人口數比例

p—隨遷子女小學義務教育比例 m—隨遷子女初中義務教育比例

epc—城市小學生均費 epr—農村小學生均費

emc—城市初中生均費 emr—農村初中生均費

（2）Ci2（社會保障成本）：社會保障成本包括養老保險城鄉補助差額（Ci21）、醫療保險城鄉補助差額Ci22、低保城鄉補助差額（Ci23）、失業保險補助（Ci24）、工傷保險補助（Ci25）、生育保險補助（Ci26）。具體如模型（4）所示：

①Ci21（養老保險成本）：市民化后，農業轉移人口主要參加城鎮職工基本養老保險，因此養老保險成本主要是城鎮職工與農村居民基本養老保險補助差額，具體如模型（5）所示：

r1—農業轉移人口參加城鎮職工基本養老保險比例

eic—城鎮職工基本養老保險年財政補助，ejpc—城鎮職工基本養老保險年參保人數

eir—農村居民養老保險年財政補助，ejpr—農村居民基本養老保險年參保人數

②Ci22（醫療保險成本）：城市職工醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險構成我國居民醫療保障體系，農業轉移人口市民化的醫療保險財政支出主要是城鎮居民基本養老保險與新農合的補助差額，具體如模型（6）所示：

r2—農業轉移人口參加城鎮職工基本養老保險比例

mic—城鎮居民基本醫療保險年財政補助，mjpc—城鎮居民基本醫療保險年參保人數

mir—新農合年財政補助，mjpr—新農合年參保人數

③Ci23（最低生活保障成本）：低保財政支出主要是城鎮居民低保支出與農村居民低保支出的差額，具體如模型（7）所示：

r3—農業轉移人口低保發放比例，lic—城鎮居民低保年財政支出

ljpc—城鎮居民低保人數，lir—農村居民低保年財政支出

ljpr—農村居民低保人數

④Ci24（失業保險補助），失業保險補助主要指政府財政對農業轉移人口市民化后的失業保險補助。具體如模型（8）所示：

r4—農業轉移人口失業保險參保比例，uic—城鎮居民失業保險年財政支出

ujpc—城鎮居民失業保險參保人數

⑤Ci25（工傷保險補助），工傷保險補助主要指政府財政對農業轉移人口市民化后的工傷保險補助。具體如模型（9）所示：

r4—農業轉移人口工傷保險參保比例，iic—城鎮居民工傷保險年財政支出

ijpc—城鎮居民工傷保險參保人數

⑥Ci24（生育保險補助），生育保險補助主要指政府財政對農業轉移人口市民化后的生育保險補助。具體如模型（10）所示：

r6—農業轉移人口生育保險參保比例，bic—城鎮居民生育保險年財政支出

bjpc—城鎮居民生育保險參保人數

（3）Ci3（住房保障成本）。農業轉移人口獲得和城鎮居民相等的住房保障是新型城鎮化進程中政府的主要的任務之一。政府財政需要增加的支出主要包括：保障性住房的建設投入和廉租房的租房補貼?？紤]到政府廉租房租房補貼占住房保障成本比例較低和農業轉移人口享受比例數據可獲得性，本文住房保障成本僅指保障性住房的政府建設投入。具體如模型（11）所示:

gi3r—保障房覆蓋率，ai3p—保障房人均住房面積bi3p—保障房單位建造成本

（4）Ci4（公共基礎設施建設成本）。公共基礎設施承載力是有限的，為保障全體市民（轉移人口與城鎮居民）擁有同等物質文化生活，政府必須對醫療機構、教育機構、橋梁、港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等基礎設施追加投入，考慮數據可得性，公共基礎設施建設成本的測算模型如下（12）所示：

faic—城市固定資產年投資額，hlic—房地產開發年投資額，pic—城市年人口數

（三）數據來源

本文參照2014 年國務院《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城市人口數量為標準，將甘肅省14 個地州市劃分為大城市、中等城市、小城市三類，在不同規模城市中按東、中、西部各選取一個具有代表性的城市（表4）。相關數據主要來源于2012-2016 年各代表性城市《一般公共財政預算支出表》、《甘肅省教育經費執行情況統計表》、2013-2017 年《甘肅省統計年鑒》、《2014 年全國農民工檢測調查報告》、甘肅省住建廳網站公布的統計數據。

表4 甘肅省各類規模等級城市

（四）甘肅省2019-2030 年不同規模城市城鎮化資金需求預測結果

1、隨遷子女義務教育支出（Ci1）。

甘肅省政府2016 年印發《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的實施方案》中明確規定：從2016 年春季學期開始，甘肅省統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額。因此，甘肅不同規模的城市城鄉義務教育經費差異成本為零。

2、社會保障成本（Ci2）

社會保障成本是農業轉移人口市民化重要的成本組成，依據上述計算模型（4）—（10），甘肅2019-2030 年不同規模城市人均市民化社會保障成本測算如表5 所示：

甘肅省不同規模城市

表5 農業轉移人口人均市民化社會保障成本（單位：元）

數據來源： 根據2012-2016 年各代表性城市《一般公共財政預算支出表》、2013-2017 年 《甘肅省統計年鑒》、《2014 年全國農民工檢測調查報告》相關數據整理計算。

3、住房保障成本（Ci3）

“以人為核心”新型城鎮化重要任務之一就是要保障農業轉移人口獲得和城鎮居民相等的住房保障，以廉租房建筑面積人均15 平米，保障房覆蓋率25.5%為標準，依據模型（11），測算甘肅省2019-2030 年不同規模城市人均市民化住房保障成本如表6 所示：

甘肅省不同規模城市

表6 農業轉移人口市民化人均保障房住房成本

4、公共基礎設施建設成本（Ci4）

隨著市民化進程深入，為保障全體市民（轉移人口與城鎮居民）擁有同等物質文化生活，甘肅省2019-2030 年不同規模城市市民化人均公共基礎設施建設成本依據模型（12）測算結果如表7 所示：

甘肅省不同規模城市

表7 農業轉移人口市民化人均公共基礎設施成本

5、城市化人均總成本（Ci）

依據模型（2）測算城市化人均總成本如表8 所示：

甘肅省不同規模城市

表8 農業轉移人口市民化人均總成本

6、2019-2030 年甘肅新型城鎮化常住人口預測（Pi）

位于中國中部偏西北，黃河上游的甘肅省，共有14 個地州市。以2012-2016 年甘肅各地區城鄉人口及構成數據為依據，計算得到大、中、小城市2012-2016 年新增城鎮人口權重（表9）：

表9 甘肅省按城市規模等級劃分的城鎮人口及權重

根據《甘肅省人口發展規劃（2016—2030 年）》，2030 年甘肅常住人口將達到2780 萬人，假設新增城鎮人口全部為農村轉移人口（不考慮城鎮人口自然增長），得到不同規模城市2019-2030 年新增人口如表10 所示：

表10 甘肅省2019-2030 新增城鎮人口預測

7、2019-2030 年甘肅新型城鎮化資金需求

依據模型（1），測算結果如表11 所示：

表11 2019-2030 年甘肅新型城鎮化資金需求預測

四、結 論

作為政府制定科學合理的城市化發展戰略的重要支撐—準確預測城市化資金需求，對于欠發達地區尤為重要。本文以西部欠發達地區—甘肅省為例，從政府成本角度，考慮到不同規模的城市其基本公共服務水平的差異性，計算了大、中、小城市的城市化資金需求。結果如下:甘肅域內大、中、小城市人均城市化成本分別為10.321074 萬元、9.068023 萬元、7.394118 萬元，產生差距主要原因在于住房保障成本和公共基礎設施建設成本。未來16 年甘肅境內大、中、小城市城市化資金總需求分別為1551.272億元、4834.306 億元、6494.866 億元，資金總需求為12880.44428 億元。