培養監察法治人才要有新視野新思路
——本刊專訪西南政法大學監察法學院院長、博導、教授譚宗澤

采訪_本刊記者 夏鎮龍

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）是為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作而制定的法律；是為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。

在新的形勢下，西南政法大學成立了監察法學院，這是全國高校中首個圍繞《中華人民共和國監察法》開展教學、研究的法學院。那么，新成立的監察法學院如何發揮它的作用，它的意義在哪里？推而廣之，又如何看待監察法對整個社會的法理和實際作用？近日，西南政法大學監察法學院院長、博導、教授譚宗澤（以下簡稱“譚”）就諸如此類的問題接受了本刊記者（以下簡稱“記”）專訪。

以新新視野新能力新知識的思路，來培養監察法治人才

記：據悉，西南政法大學已成立了全國高校首個監察法學院。西南政法大學為什么要成立監察法學院，有何背景？

譚：2018 年憲法修正案把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現了黨和國家事業發展的新成就、新經驗、新要求。憲法修正案在總體保持憲法的連續性、穩定性、權威性的基礎上推動憲法與時俱進，正式確立了立法、監察、行政、司法的國家治理結構的現代化模式和憲法新秩序 。

早在1980 年代初，我校即西南政法大學的行政法學科和相關教研部門就開始關注監察制度的法制化問題，并一直跟蹤該領域的學術和實踐進展。1981 年我校王連昌教授建議黨的紀律檢查委員會與（行政）監察機關合署辦公并首倡“重建國家監察機構”，該建議在1982 憲法中得到體現。1993 年王連昌教授主編司法部統編規劃教材《行政法學》，在國內教材中第一次設專章討論“監察制度”。可以說研究監察制度是西南政法大學行政法學科的傳統，王連昌教授是國內法學界呼吁重建國家監察制度的第一人。時至今日，在幾代人的努力下，我校行政法學科已在監察法制領域取得大量成果，不少研究成果也為黨和政府相關部門所采納。

監察法學植根于傳統法學二級學科，其產生、運行、發展均與傳統二級學科相密切相關，但監察法學也與其他二級學科有著顯著的區別。從研究內容來看，憲法是根本大法，監察制度的首要問題便是合憲性問題，這是現代法治的基本要求。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三章第七節專門對監察委員會進行了專門的規定，對監察委員會的性質、組織架構、權力責任等內容進行了規范，構筑了以監察委員會為核心的中國監察制度，需要與之對應的理論體系進行支撐，這成為監察法學研究的基本內容。從監察法學與行政法學的關系來看，《憲法》將國家監察委員會與全國人民代表大會、國務院、人民法院及人民檢察院等國家機關并列設置，由此監察機關進入國家機關序列，獲得了獨立的憲法地位。

我國憲法、監察法構建過程中具有集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，各級監察機關成為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公的工作模式，因為監察對象的特殊性，黨的紀律與國家法律在廉政建設和反腐敗領域高度融合，監察法就因此具有黨內法規與國家法律兼容的立法架構，監察法律關系也因此區別于其他法律關系。因此，應當有專門的教育培訓機構制訂培養方案，要以新時代、新起點、新視野、新能力、新知識的思路，來培養監察法治人才。這就是西南政法大學成立監察法學院的初衷。

記：西南政法大學成立監察法學院的意義體現在哪些方面？監察法學院以后準備怎么發展？

譚：我校監察法學院2018 年3 月20 日掛牌成立，2018 年6月27 日完成監察法學本碩博培養方案公示備案，已經取得本科、碩士、博士招生資格，學科代碼為0301Z7。目前有本科學生40 人，法律碩士（監察法方向）研究生48 人，2019 年將招收監察法學研究生10 人，博士研究生1 人。我校監察法學院依托于行政法學院，統籌全校的教學研究力量，在憲法與行政法學、刑法學、訴訟法學、法律史學等學科和職務犯罪調查、審計、黨內法規研究中心等專業機構遴選了38 位教授組成導師團隊，全方位展開監察法學的教學研究工作，已經取得了一定的成果。

尤其值得一提的是，西南政法大學在具有有力的研究隊伍人數保障的同時，我們在監察制度領域的研究成果，可以說也是走在全國高校前列的。西南政法大學的不少教授已主持參與有關國家監察制度的國家社科基金重大專項課題、司法部重點項目、中國法學會重大課題等，一批關于監察法原理、監察組織法、監察程序法、監察證據與調查、廉政制度與理論的教材體系正在研究撰寫中。

監察范圍與領域的擴大，是高校廉潔廉政工作的有效保障

記：眾所周知，高校的腐敗現象一直是不容小覷的一個頑疾，高校領域被查處的腐敗案例也并非鮮見。監察法對遏制高校腐敗現象肯定是有很大的積極意義的。

譚：是的。2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國監察法》，明確要“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋”，包括公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員。這一規定對于高等學校監察體制的發展具有重要意義，對高等教育管理領域的廉潔廉政將發揮重要作用。

記：請您具體談談，在高校乃至整個教育領域，監察法對遏制腐敗、促進廉政廉潔的作用體現在哪些方面？

譚：從高校監察的性質和力度來看，其內容發生了重大變化。1992 年12 月國務院頒布的《中華人民共和國行政監察條例》第四十九條規定，“事業單位可以參照本條例的規定，對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察”，因此高校內部的監察機構具有一定的調查權、建議權和行政處分權。1997 年5 月制定的《中華人民共和國行政監察法》（2010年10 月修訂、2018 年3 月廢止）卻取消了有關事業單位參照行政監察的條款，高等學校參照行政監察的制度設計喪失了法定依據，高校內部監察缺乏正當性與權威性，因此工作實效不盡如人意，招生錄取、后勤基建、物資采購、科研經費等關鍵環節或重要領域皆有典型案件出現。

監察法的頒布，不僅使高校監察制度實現了法定化，也將其從參照行政監察的定位上升為國家監察的性質，實現了從同體監督向異體監督的轉化。當然，如何在高校領域落實國家監察制度，使之發揮實效也是即將開展的重要工作。

監察范圍與領域的擴大，也是高校廉潔廉政工作的有效保障。從監察法的內容來看，在事業單位從事管理的人員皆納入監察的范圍。對“從事管理的人員”需要進行仔細甄別。既包括高校的中層和基層管理人員，也包括與從事職權相關的其他人員，或對國有資產、科研經費進行管理、監督的工作人員以及臨時組建的與國有資產的使用管理相關的人員，如評標委員會、競爭性談判采購中談判小組的組成人員等。

當然，從事管理人員的范圍也不能無限擴大，如高等學校的教學科研人員、教學輔助人員等，教學科研人員在高校教學科研管理活動中就科研經費的支出等事項而言，是處于被管理者的地位，不應屬于國家監察的范疇?？傊?，監察法的實施使高校監察制度產生了質的變化，相對獨立、法定和權威的監察體制的建立方能使高校還原為一方凈土。

判斷是否是監察對象，不能僅看他是否有公職身份

記：推而廣之，監察法對社會各界如何進行監督？

譚：監察全覆蓋并不是指對社會各界進行全面監督，而是專指對所有行使公權力的公職人員進行的監督。由國家監察機關承擔調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴，監察職能實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，體現了執政黨對人民負責任的態度也體現了黨和人民對監察機關的高度信任。根據監察法的規定，監察對象包括“所有行使公權力的公職人員”。首先需要明確的是，監察對象是人而不是機關。分析監察法第十五條規定的六類人員，我們知道監察法確定監察對象的標準是以下綜合標準。

機關公務員和機關中參照公務員管理的人員。這是以身份兼以崗位職責進行確定的，機關中的工勤人員不是監察對象。

法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員。這是以崗位職責為主兼以身份進行識別的，受托組織中的非從事公務的人員不是監察對象。

國有企業管理人員，即對公共資源、國有或集體財產負有經營管理監督責任的，這是以特定管理責任確定的，不僅僅以身份為基礎。

公辦事業單位中從事管理的人員，具有公共服務職責，屬于廉政從業的范疇。這里的“管理”屬于法律上的“不確定概念”，一般參照國企管理規定。

公有事業單位的領導班子成員、中層干部、基層管理人員等具有管理責任的人員。這是以管理公共財產，提供公共服務，分配公共資源等特定管理、服務職責為標準確定的；

基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員?；鶎幼灾谓M織承擔了大量的自我管理與服務的職能，具有管理一定范圍內公共事務的主體地位與職權職責，這是以公共事務職責為標準的，其他社會自治組織、行業協會的管理也具有一定的公共屬性，但這種管理不具有公權力屬性，目前并不屬于監察法調整范圍。

其他依法履行公職的人員。對該兜底性條款不能做擴大化解釋，仍然應當按照前述綜合標準進行判斷確認。比如，有關人大代表是不是監察對象的討論，我認為，不能簡單表述為人大代表是或者不是監察對象，這需要從人大代表的法律地位和履職行為去認識。根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規定，人大代表是各級國家權力機關組成人員，擔任代表期間，其公職身份是確定的。但是，該法同時規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。人大代表行使權力的途徑和方式是“參加行使國家權力”。因為“參加行使”公權力與“行使”公權力是有區別的，所以，只有在人大代表違反法律的禁止性規定，利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動牟取個人利益時，其行為才應當受到監察。

記：我們注意到，《監察法》中使用“公職人員”這一概念，而不是“國家公職人員”以及“國家工作人員”，無疑它在整個社會的覆蓋對象更廣，怎么準確理解這一概念變化的意義？

譚：正如剛才你所提到的，《監察法》在立法中首次提出“公職人員”這一概念，而沒有使用“國家公職人員”以及“國家工作人員”的概念。由此可見，監察對象的分類標準已經超越傳統對“公權力”的理解，形成了公職身份、公共權力、公共事務、公共財產和公共資源等要素進行組合判斷的認定標準，體現了社會主義中國監察制度的本色，即“公職人員”的外延可以解釋為全部的公職人員、行使公權的人員、依職權或者受托從事公務或者提供公共服務的人員、依職權或者受托經營管理公共財產、分配公共資源的人員，這有利于監察全覆蓋的立法目的的實現。

因此，判斷是否是監察對象，不能僅看他是否有公職身份，還需要認定其是否有行使公權力、履行公務，或管理公共財產分配公共資源的責任。