中國風景名勝區制度起源研究

趙智聰

楊 銳*

1 研究背景

中國風景名勝區是在自然和文化的共同作用下，經過千年傳承發展形成的，深受中華文明理論體系的影響。中國風景名勝區制度自改革開放初期形成，已經發展成為具有自身特點的風景名勝區系統、技術支撐體系和屬地管理方式[1]。

“建立國家公園體制”是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，黨的十九大進一步提出了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的具體要求。針對這一要求，《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》已由中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過，這將全面指導我國自然保護地體系的改革。

在這一背景下，風景名勝區制度何去何從，在新的自然保護地體系中占有怎樣的地位，如何傳承和發展已經形成的優秀保護傳統，如何借自然保護地體系改革之機解決現狀問題并規避潛在風險，是當前急需考慮的問題。

本文旨在梳理我國風景名勝區制度的起源，主要考察改革開放初期至《風景名勝區暫行管理條例》①(以下簡稱《暫行條例》)頒布的制度形成過程，以期澄清歷史，承前啟后。

2 風景名勝區制度問題的提出

2.1 新中國成立之初特殊歷史時期對風景資源的影響

對我國風景名勝區制度建立過程的討論離不開其時代背景，新中國成立初期的百廢待興，“三線建設”“文革”等特殊歷史時期的困境，改革開放后經濟的迅猛發展，構成了當時的宏觀歷史背景。與風景資源保護管理直接相關的以下幾個方面值得關注。

新中國成立初期，在國家整體財政困難的情況下，政府仍然有部分資金投入到一些著名游覽勝地的保護與維修之中，如杭州西湖[2]、泰山[3]、黃山[4]等地都開展了封山育林、古跡修復、道路修整和基礎設施建設等工作。在“大躍進”高潮時期的“大地園林化”概念下，也有園林學者提出了結合山川名勝增辟水景，修筑假山、亭、榭等建議[5]。

在一些風景優美的地區，由當時的衛生部、工會系統、部隊及產業部門興建了一些休療養區②，其建設帶動了道路交通、公共服務設施等方面的建設，在一定程度上促進了當地發展。

“三線建設”指的是自1964年起，在中西部地區的13個省、自治區進行的一場以戰備為指導思想的大規模國防、科技、工業和交通基本設施建設。這一時期建設的工廠，實施“靠山、分散、隱蔽、進洞”等選址原則，新廠建設要求消除工廠的特征，實行廠社結合。要求城市向農村看齊，消滅城鄉差別[6]。大量重工業建設和人口不斷云集，導致自然環境污染加重，也嚴重破壞了一些風景資源。

“文化大革命”期間，“園林綠化”行業受到了嚴厲批判。許多城市的園林和文物古跡被劃入“四舊”，遭受了空前浩劫，許多名山大川中的文物古跡也難逃厄運。然而另一方面，在危難之時，國家建設部門受命于黨中央、國務院，組織搶救了一些風景名勝[7]。

我國旅游業也在此期間受到了強烈沖擊。1978年黨的十一屆三中全會上提出要發展旅游業，為“四化”累計資金。1978年10月—1979年7月，鄧小平5次專門講話，要求盡快發展旅游業[8]。國務院成立了旅游工作領導小組。次年召開的“全國旅游工作會議”要求旅游工作要從“政治接待型”轉變為“經濟經營型”。改革開放之后，經濟建設迅猛發展，從而帶動了旅游業的空前興旺。與此同時，也帶來了旅游服務、接待和交通等與旅游發展相關設施方面的發展需求。

2.2 風景資源遭到破壞和管理上的空白開始引起重視

早在1963年3月26日，當時的國家建工部就發布了《關于城市園林綠化工作的若干規定(草案)》，其中明確提出：“凡具有天然優美的景色，面積較大，可供人們游覽活動或休養、療養的地區以及具有名勝古跡的地方等，均應定為風景區。”同時提出“風景區的地形、地貌、樹木花草、益鳥、益獸、風景建筑，都必須認真保護。風景區內不準任意砍伐樹木，不準放牧，不準開山鑿石，不準建設妨礙風景區的廠礦企業。[3]”在該文件中還明確了風景區綠地屬于城市園林綠地，“由城市園林部門統一管理，不能多頭領導，其他單位如果改變這些綠地的性質或在其中開展業務活動，都必須經過園林主管部門的同意”。這是最早提出在全國設立風景區的正式文件[9]。該文件所提出的這些規定及措施，對于風景區的建設具有很重要的指導意義。但是，限于當時的經濟情況，以及隨后發生的“文化大革命”，這條規定及措施沒有付諸實施。

1978年為籌備“全國城市工作會議”，國家建委研究室組織部分人員到全國各地進行調研，調研的目的是發現全國城市建設存在的問題，以便在會議上進行討論并予以解決。在調研的過程中，部分省市提出了有關風景區存在管理上的空白的問題。如四川省提出峨眉山無人管理；云南省提出麗江出現了污染但無人治理等；部分省市提出長江三峽沿岸遍布石灰廠、采石場，以及森林被砍伐等③。

在地方反映出相關問題的同時，國家建委負責調研的人員也開始察覺到問題的嚴重性，認為不應該只關注城市問題，關于風景區的問題也應該及時反映到中央。

此后，又有部分省市領導相繼向國家文物局、國家林業局、國家旅游局、環保局等反映了該問題，但各部門由于當時的職能所限，都未予以關注和解決。當時有個別風景區由中央辦公廳管理，如廬山、北戴河等，但是實際管理并沒有針對風景資源進行，而是只關注與其職能相關的別墅和會議中心等設施的建設。

風景區管理上的空白反映出在我國當時的政府職能中，尚未將風景資源納入管轄范圍。僅有的對相關內容的管理只針對如文物、野生動物等類別，尚未形成整體保護的概念。管理上的空白導致后來風景區問題的日益突出。

3 風景名勝區制度的建立過程

3.1 風景資源問題逐漸從城市園林綠地中分化出來

1978年3月6—8日，“第三次全國城市建設工作會議”在北京召開，會議制定了《關于加強城市建設工作的意見》(以下簡稱《意見》)，于同年4月4日以中發[1978]13號文件轉發全國。《意見》針對“文化大革命”期間風景園林遭受的嚴重破壞，在第十一條中指出“對現有的園林、綠地、名勝、古跡和風景區，要加強管理。被非法侵占的，要一律限期退出。破壞文物、古跡的，要追究責任，嚴肅處理”。中央的文件精神使園林和風景名勝區工作得到大力支持，一些明顯破壞風景、名勝、古跡，嚴重侵占風景區的現象開始受到輿論的譴責[10]。

這是中央首次正式提出風景區的管理問題，也表明了國家對風景區工作的重視。但無論是該會議還是上述《意見》，都主要針對城市建設問題，風景區的管理問題作為城市綠地工作的一個很有限的部分出現在國務院的文件中。這說明，對于風景區的管理意識已經萌發但尚不明確。

1978年10月，國家建委城建局在廣東肇慶召開了“風景旅游城市座談會”，研究了城市風景區的管理工作。會后至1979年，有蘇州、無錫、揚州、杭州、廈門、泉州、濟南、承德、驪山、桂林等一批風景城市的風景區和北京、四川、遼寧、山東、安徽、江西、湖南、廣東、廣西、河北、浙江等省建委紛紛展開風景區調查工作，并陸續報送調查報告。這些內容為籌備“風景區座談會”提供了基本資料[9]。

1978年12月4—10日，國家建委在山東濟南召開“全國城市園林綠化工作會議”，這是新中國成立以來，國家行政主管部門召開的第三次全國城市園林綠化工作會議。會議形成《關于加強城市園林綠化工作的意見》后，以國家城市建設總局[1979]39號文件發布實施(城發園字[79]39號)。該意見在以下幾個方面提出了具有創造性的制度設計內容，形成了風景區保護管理的基本思想和框架，成為我國風景名勝區事業發展的關鍵節點。

1)明確提出了風景區的管理問題。該意見在“城市園林綠化工作的職責和范圍”中，規定了城市園林綠地包括：(1)公共綠地；(2)專用綠地；(3)園林綠化生產用地；(4)風景區、森林公園。該文件在后文中多用“自然風景區”這一名稱。該意見中的第八條提出了“認真把自然風景區保護好”。

2)首次提出了設立專門管理機構的設想。該文件提出了“自然風景區應設立專門管理機構，負責景區的保護管理和規劃建設工作”。這是統一管理思想的雛形，也積極促進了風景名勝區主管部門的確立。

3)提出“要分級確定自然風景區”。分級保護是一種富有創造性的制度設計，適應我國幅員遼闊、風景資源豐富的特點，同時鼓勵地方積極性，在當時國家尚不富裕的情況下，這種分級保護制度具有積極意義。

4)針對風景區的保護、規劃、旅游和資金等問題，《意見》都給出了一定的規定，為風景區工作的展開提供了基本框架和方案。

會后，一些風景區如杭州西湖、峨眉山、廬山、泰山、黃山、千山等開始了資源調查和總體規劃編制的工作。在這個階段，風景區仍舊被認為是城市園林的組成部分，但是考察上述相關文件，無論是從篇幅還是所討論和建議的事項內容上，都能夠看出風景區問題所占的比重和所關注內容的具體程度都大幅增加。

1979年4月1日，國家建委城建局在杭州召開了“自然風景區工作座談會”。這是我國政府職能部門首次召開以“風景區”為單獨討論對象的工作會議。出席會議的有18個省市(區)的城建園林部門，21個風景區管理單位的代表及有關部門人員和院校的專家約70人，會議交流了自然風景區保護建設管理的工作經驗，研究了存在的問題，提出了建議和意見，會議進一步修改了《關于加強自然風景區保護管理工作的意見》，將全國22個重點自然風景區擬報請國務院批準為國家級自然風景區[9]。

會議還就風景區的名稱問題進行了討論，主要觀點及理由有3種：1)“自然風景區”，突出其自然特征，強調其不同于主要由人工建造的園林；2)“國家公園”，旨在與國際慣例相統一；3)“風景名勝區”，重在強調中國風景區有著自己的特色，不但有優美的自然景觀，而且保存著眾多名勝古跡。多數人同意“風景名勝區”這一觀點，該名稱從此被確定下來。從對名稱的討論和決定可以看出，當時的研究者和決策者一方面對我國風景名勝區這類資源特點的認識已經十分清晰；另一方面，對于我國風景名勝區和國外國家公園關系的理解也已經形成，即我國風景名勝區總體上相當于國外的國家公園，但因為有中國特色，因此沒有采用國家公園這一名稱。

3.2 主管部門確立

1979年3月12日，國務院國發[1979]70號文件明確了風景名勝區的維護與建設由城市建設部門歸口管理，從此風景名勝區的工作納入了國家的管理體系，結束了長期缺乏組織領導的狀態。該文件規定：“成立國家建筑工程總局、國家城市建設總局，直屬國務院，由國家建委代為管理”。其中，國家城市建設總局的業務范圍包括了“城市園林綠化和自然風景區的建設與維護”。1979年5月，原國家建委進行機構調整，分設為4個總局：建工總局、環保總局、測繪總局和城建總局。城建總局下正式設立園林局，園林局主要負責城市公園和風景區的管理工作。至此，國務院正式將自然風景區的建設與維護職責賦予國家城市建設總局。

各地的城市建設部門十分重視風景名勝區的保護、建設和管理工作，在知識、經驗不足，人力、資金都困難的情況下，仍然通過努力為風景區事業貢獻了力量[10]。

把風景區工作的職責賦予城市建設部門，究其原因，一是我國的風景區與園林有著天然的密切聯系，而園林行業歷來是由城市建設部門主管；二是建立風景區的提議最早由建設部門提出(1963年就已正式提出關于自然風景區的設立、保護、建設和管理等方面的意見并開展了相關工作)；三是建設部門擁有較為雄厚的規劃設計隊伍，可以很好地適應風景區建設的需要。

3.3 主管部門與相關部門的協調

由于在風景區中本就存在有森林、湖泊、水庫、文物、寺廟和當地居民等諸多復雜因素，加之既有體制下形成的條塊分割的資源管理模式，即風景區中的各項事務已經存在著業務上的管理機構。因此，園林局首先進行的工作就是協調國務院各個相關部門，協調的目的一是統一思想，明確風景區的管理權限等問題；二是征求意見，對風景區范圍內出現的涉及各業務主管部門的明確應如何管理；三是研究制定相關的方針政策，以利于風景名勝區事業的發展。

1980年國務院有關部門如計委、建委、城建總局、國務院環保領導小組、文物局、旅游局、宗教局、林業部、農業部和商業部等多次討論風景名勝區工作[10]。

在此過程中，各部門之間由于涉及職權范圍內的行政事務，同時涉及風景區的管理權和部門利益的問題，因此出現了一些矛盾。各部門站在各自行政管理職權的角度考慮風景區的問題，主要包括以下4種觀點③。

1)“與己無關”，即其職權規定的業務范圍雖在風景名勝區所處地域范圍內有所體現，但并不是其主要職責，或者說風景區內出現的其業務范圍內的問題無論對風景區的發展還是對其部門業務管理來說都不是重要問題，且風景名勝區建立什么樣的制度、制定什么樣的政策以及如何管理等，對其部門業務管理并不產生矛盾沖突。因此，這些部門基本與建設部門的態度保持一致，但并不直接參與政策制定。這些部門如農業部、商業部等。

2)表示支持風景名勝區事業，卻“幫不上忙”。最突出的就是國家計委。由于國家正處于改革開放初期，經濟上還比較困難，國家計委比較明確地提出了國家沒有足夠的資金來承擔風景名勝區事業發展的基本觀點。這是符合我國當時國情的，也是我國風景名勝區事業長期面臨的一個重要問題。

3)基本持否定態度，因為觸及了部門利益，基本不同意建設部門提出的風景名勝區的管理辦法。持這種觀點的一個是林業部門，一個是宗教部門。在最初的討論中，大家對于風景名勝區制度建立的積極意義是予以肯定的，但涉及風景名勝區要劃定范圍、成立統一的管理部門、統一規劃并統一管理時，林業部門認為這就涉及了其部門職能，提出了反對意見。宗教部門的觀點與林業部門大抵相同，認為宗教活動場所自新中國成立起就明確歸由其部門管理，在“文化大革命”期間不正常的行政管理過程中，剝奪了宗教部門對宗教活動場所的管理權，“文革”后應恢復其部門職能，因此不同意風景名勝區中的宗教活動場所由風景名勝區管理機構統一管理。

當時，風景名勝區統一管理的問題與宗教部門的矛盾比較突出，宗教部門作為國家統戰工作的一個重要組成部分，具有重要意義，他們代表了僧侶階層的利益。對于宗教活動場所的管理權問題，國務院后來頒布了[60]號文件，明確了對于宗教活動場所的開放和管理等問題，劃定了部分宗教活動場所，并規定了今后開放宗教活動場所的管理辦法。這一文件的頒布實施，是雙方及其他部門相互協調與妥協的結果，同時也使風景名勝區與宗教事業的關系在一定程度上劃清了界限。

4)基本同意建設部門提出的關于風景名勝區的管理辦法。持這一觀點的主要有旅游、文物和環保等部門。一方面，風景名勝區事業與這3個部門的業務職權直接相關，另一方面，風景名勝區事業的發展對這4個部門的業務管理有利。

1981年2月10日，國家城市建設總局聯合國務院環境保護領導小組、國家文物事業管理局、中國旅行游覽事業管理總局，向國務院遞交了《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》(以下簡稱《報告》)。《報告》提出如下意見：1)對全國風景資源進行調查，確定風景名勝區的等級和范圍；2)建立健全風景名勝區的管理體制和管理機構，實行統一管理；3)加強風景名勝區的保護工作；4)有計劃地進行風景名勝區的開發和建設。也就是在該《報告》中，正式確定了“風景名勝區”這一名稱。

1981年3月17日，國務院同意《報告》并轉批各地，要求各地做好風景名勝區的保護管理工作。《報告》對風景名勝資源的調查、規劃、建設、管理機構設置、保護管理原則和基本政策等都做了明確規定，是我國風景名勝區制度發展史中的重要文件。

由于《報告》最終由國務院轉批各部門和各級政府，因此具有了更高的行政效力，使之成為高于部門規章制度的文件，確立了風景名勝區管理工作為中央政府行為的行政地位。

3.4 調研與借鑒美國國家公園體系

20世紀70年代末，國內已經有部分專家了解到了美國國家公園體系的一些情況，促進了當時剛剛萌發的建立專門部門進行風景資源保護的想法。這是上述“自然風景區座談會”能夠召開的原因之一，也是后來我國學者和決策者開展對美國國家公園體系考察的初衷。

1979年1月31日，時任副總理的鄧小平和當時的美國總統吉米·卡特共同簽署《中華人民共和國和美利堅合眾國政府文化協定》④。該協定確立了兩國官方和民間文化往來的框架，對兩國的文化交流具有重要意義。正是這一《協定》讓后來中美兩國關于國家公園的交流成為可能。

1981年9月2—25日，我國組成了風景園林專家代表團，赴美考察美國的國家公園(National Parks)體系。孫筱祥先生的《美國國家公園考察報告》(發表于《北京林學院學報》1982年第2期)對美國的國家天然公園、國家公園系統、國家公園系統管理體制，以及國家森林等方面的考察進行了總結[11]。從報告中可以看出，中國代表團對美國國家公園的資源保護措施、旅游開發措施，以及國家公園系統的管理體制都有了較為全面的認識。

1982年，美國國家公園派代表團訪華并進行了交流；1983年，甘偉林等2位專家受邀訪問美國國家公園。

對美國國家公園的認識和了解，有力地推動了我國風景名勝區制度的形成。但是，基于對我國國情的了解，當時的決策者并沒有照搬美國的國家公園體制。

3.5 全國范圍的風景名勝資源調查和第一批國家重點風景名勝區設立

1981年6月11日，國家城市建設總局發布《風景名勝資源調查提綱》和《申請列為國家重點風景名勝區的有關事項》2份文件。

1982年初，共有22個省、市、自治區提出55處風景名勝區要求列入“國家重點風景名勝區”⑤。1982年3—4月，城建總局會同全國政協城建組和文化組分別邀請了部分在京政協委員和園林、建筑、城市規劃、地理、美術、文物、旅游、環保等方面的專家學者，討論如何加強保護我國風景名勝資源，并評議國家重點風景名勝區名單。

1982年10月28日，城鄉建設環境保護部聯合文化部、國家旅游局向國務院提交《關于審定第一批國家重點風景名勝區的請示》(不含中國臺灣地區)(以下簡稱《請示》)，根據專家的討論和評議意見，提出了44處風景名勝區作為第一批國家重點風景名勝區，報請國務院予以審定。同時，《請示》就各地如何繼續按照國務院轉發的《報告》要求做好風景名勝區的保護和管理工作提出了意見：1)抓緊編制國家重點風景名勝區規劃，劃定范圍；2)加強領導，實行統一管理；3)嚴格保護景區植被和地形地貌，維護自然生態；4)積極穩妥地做好風景名勝區的開發建設工作；5)繼續做好風景名勝區資源的調查、評價和鑒定工作。

1982年11月8日，國務院正式批準《請示》，以國發[1982]136號文件批轉了《報告》，并要求各地區、各部門切實做好風景名勝的保護和管理工作。至此，我國第一批經國務院批準設立的“國家重點風景名勝區”誕生，共計44處。

這批風景名勝區分布于22個省、市、自治區，包括聞名中外的各類旅游勝地。這44處國家風景名勝區中，到1988年已有40處建立了管理機構，有39處正在編制規劃，其中11處的規劃已提交至所在省人民政府審閱，7處已審閱完成。其總面積共約6 000km2，約占我國國土面積的0.6‰，每年接待約6 000萬旅游人次[10]。

4 風景名勝區制度的初期發展

4.1 對外交流與對內培訓

1984年，在美國科羅拉多州的麥薩維德召開了第一屆世界文化公園會議，我國派王秉洛先生參加會議并提交和宣讀會議論文《中國風景名勝區中的歷史文化資源》⑥。這是中國第一批國家重點風景名勝區設立之后的第一次對外交流。在當時世界上很少有中國聲音的情況下，王秉洛先生的發言及其所介紹的中國風景名勝區得到了大會的強烈關注并引起了與會國家代表的廣泛興趣。此后，王秉洛先生受邀在美國國會大廈再次宣讀了這篇論文⑦。

當時我國建設部門已經與美國國家公園管理局建立了聯系，并開展了交流活動，風景名勝區制度建立后，對外交流也更加頻繁起來。

1984和1986年，城鄉建設環境保護部委托同濟大學舉辦了2期“全國風景名勝區領導干部研究班”。來自全國十幾所高校、科研單位與業務主管部門的二三十位專家、學者為學員講課，并編寫了講義，有近百位干部參加了集中培訓。

第一期“研究班”于1984年11月1日—12月16日舉辦，來自國家重點風景名勝區和部分省、市有關部門的領導同志共計64人參加了培訓，先后考察了黃山、普陀山、武夷山、杭州西湖、新安江-富春江等不同類型的風景名勝區，邀請了馮紀忠、朱暢中、羅哲文、謝凝高、甘偉林和王秉洛等著名專家和有關領導授課。

研究班的課程內容基本涵蓋了風景名勝區事業的基本理論和實踐要求。授課內容包括我國風景名勝區的性質、任務，我國的風景名勝資源，風景名勝區的保護、規劃與設計，風景區的建設、開發，以及國外國家公園發展的介紹等。研究班不僅傳授了知識，也凝聚了一批為開創中國風景名勝區事業而奮斗的有志之士，成為風景名勝區建設管理的骨干。

這2期研究班的部分講義被收錄進《風景名勝研究》一書，由同濟大學出版社于1988年3月出版發行。

4.2 理論及實踐研究

1982—1985年，各地紛紛開展風景資源調查、風景名勝區規劃、風景名勝區管理實踐及相關研究。在中國期刊網上可以檢索到在此期間發表的有關風景名勝區的論文多達70余篇，這些研究一方面集中在風景名勝區規劃的個案上，如對武夷山風景名勝區規劃的探討[12-13]、對天池風景區資源的研究[14]，以及對恒山風景名勝區的規劃研究[15]等；另一方面集中在對我國風景資源的保護、風景名勝區事業的發展，以及我國風景名勝區的性質、分類、歷史和資源等宏觀角度，如孫筱祥先生的《風景名勝區的保護與規劃》[16]、汪之力的《風景名勝區規劃與建設綱要》[17]，以及渠箴亮的《議風景區的開發利用與保護》[18]等。

最具代表性的理論及實踐研究應該是在1984—1987年間，由北京大學風景研究室謝凝高先生主持的課題《泰山風景名勝資源綜合考察評價及其保護利用研究》。該研究為建設部重點課題，由北京大學16個相關學科共同參與，科研成果獲建設部1988年“科技進步一等獎”。該課題的主要成果包括：《泰山風景資源綜合評價及其保護利用》，以及關于泰山的地質地貌研究、水文研究、氣候研究、植被研究、歷史研究、古建筑研究、摩崖石刻研究、管理體制研究和航空遙感試驗等方面。該課題的研究還派生出2個成果，一是《泰山風景名勝區總體規劃》，另一個是泰山申報世界自然文化雙遺產的《申報文本》。

圖1 “條例”形成過程簡圖(作者繪)

4.3 法制化進程的開端

《風景名勝區管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)于1985年6月7日由國務院正式批準并行文發布，是風景名勝區事業法制化進程的重要開端。

1982年，隨著第一批國家重點風景名勝區的審定和公布，進一步加強風景名勝區的保護、規劃、建設和管理工作成為十分迫切的需求，當時相關工作的開展主要以國務院和主管部門的行政文件為依據。1982年第一批國家重點風景名勝區審批公布之后，相關部門開始為尋求風景名勝區制度的法律依據而努力，籌劃“條例”的編制工作。圖1為“條例”形成的簡要過程。

“條例”草案原為50余條，最終精練為17條。這17條內容高度概括了風景名勝區管理的各個方面，既有原則又有內容，清晰明了。

在國務院常務會議上，時任副總理趙紫陽提出應當建立地方政府來專門負責風景名勝區的管理，他在會議上力排眾議，在“條例”草案中加入了此條。后考慮到國務院條例的法律權限，經法制部門的協調，將該“條例”定名為“暫行條例”。

《暫行條例》的頒布實施在當時建設部門主管的12個行業中，是最早由國務院頒布的行政法規，在當時的歷史條件下是一個重要的突破。在立法過程中，由于1982—1985年間頻繁的對外交流，充分借鑒了美國等其他國家公園管理的法律制度，并在“條例”草案形成后與相關部門和人員進行了充分的溝通與協調。《暫行條例》頒布實施后，對風景名勝區的保護、規劃、建設和管理都帶來了新的面貌，各地紛紛制定地方性法律法規，風景名勝區的管理開始了“有法可依”“依法行政”的工作局面。

5 結論與討論

梳理風景名勝區制度建立的過程，可以得到以下結論。

1)認識層面，風景資源的相關問題逐漸從城市綠地中分化出來成為相對獨立的研究和管理對象，對風景名勝區名稱的討論和確定、初期開展的各項調查和多學科研究、《暫行條例》的討論過程和核心內容的確定等歷史過程，都反映出當時的決策者和研究者對我國風景資源本質特征的認識，尤其是對風景名勝區的珍貴價值、對中華民族傳統文化的獨特傳承作用，以及風景資源的復雜性和整體性等特征，都已經有了比較清晰的理解，也反映出當時決策者和研究者開放而積極的心態。

2)制度建立方面，風景區管理議題最早由建設部門提出，初現于1963年的部門文件，國務院于1979年正式提出風景區由建設部門歸口管理。風景名勝區制度的建立基于當時我國著名的、為數眾多的名山大川面臨威脅卻并無管理的現象，該問題是在城市建設的相關調研與討論中被提出的，這也是為什么風景名勝區歸口管理部門為建設部門的主要原因。

3)制度設計層面，在風景名勝區制度設計的過程中，進行了較為充分的、多學科參與的討論甚至爭論，也不乏對美國國家公園體系及其管理制度的直接了解和借鑒。制度建立初期對于相關部門利益的協調做出了很大努力并取得了成效，但我國自然保護地管理部門的利益紛爭已初現端倪，建設部門的協調力度有限。

4)法制建設層面，風景名勝區制度建立之初就開始了法制化進程，這在當時的歷史條件下既是難得之舉，也頗具成效。

縱觀風景名勝區制度建立初期的發展歷程，不難看出當時研究者與決策者的擔當與胸懷。盡管制度無法盡善，之后的發展也不乏問題，但我國風景名勝區制度的創立還是走出了一條符合國情、實事求是、冰解的破、集思廣益、有法可依的創新之路，風景名勝區成為一類薈萃自然之美與人文之勝的具有中國特色的重要自然保護地。值此自然保護地改革之計，回顧歷史，鑒往知來，權當引玉之磚。

致謝：本文基于作者碩士論文整理而成，感謝甘偉林、王秉洛、孫筱翔、王紹增等老一輩風景名勝區學者、管理人員接受訪談并提供資料。

注釋：

① 《風景名勝區暫行管理條例》由國務院于1985年6月頒布，已于2006年12月1日《風景名勝區條例》頒布之日起廢止。

② 如杭州環西湖和九溪區、太湖無錫周邊地區、青島海濱地區、廣東從化溫泉區、臨潼華清池溫泉區、黑龍江五大連池等，以及秦皇島北戴河、江西廬山、河南雞公山、浙江莫干山等原有避暑地。

③ 根據2006年對甘偉林先生的訪談整理。

④ 參見中國文化網，交流檔案http://www.chinaculture.org。

⑤ “國家重點風景名勝區”后更名為“國家級風景名勝區”。

⑥ 該文后發表于《中國園林》1985年第2期，發表時有刪減。

⑦ 根據2006年對王秉洛先生的訪談整理。