世界自然保護地類型體系研究及啟示

陳耀華

黃朝陽

自然生態系統和生物多樣性是人類賴以生存和發展的物質基礎，也是國家生態安全的重要基石。為保護生態系統完整性和生物多樣性，世界各國參考世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature's，IUCN)制定的保護地分類標準和本國資源稟賦，建立了符合自身國情特點的自然保護地體系，并形成了一系列值得借鑒的保護管理經驗。

中國疆域遼闊，人文歷史悠久，自然條件多樣。1956年，我國第一個自然保護區廣東鼎湖山自然保護區的建立，標志著我國自然保護地發展的起點[1]。經過60多年的發展，我國已有8個自然保護地類型：自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、水利風景區、濕地公園、城市濕地公園和海洋保護區[2]。但由于分屬不同管理部門，彼此缺乏協調溝通，空間上交叉重疊，功能上重復雷同，管理上矛盾重重，因此嚴格來說，一直未能建立起一個類型多樣、功能明確、職能互補、管理高效的具有中國特色的自然保護地體系。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建設完整生態文明制度體系”的目標，同時通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。隨著國家公園體制試點工作的深入，2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》第十二條又明確提出“加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案，構建保護珍稀野生動植物的長效機制。”2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，要求“以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法制保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。”2017年10月，十九大報告再次強調“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。因此，我國的自然保護地體系構建作為國家公園體制建設的重要前提和生態文明建設的重要內容，引起國內學術界和管理部門的高度關注。

事實上，自然保護地體系是一個由多個體系構成的綜合體，既有類型體系，也有等級體系；既有功能體系，也有權屬體系；既有法規體系，也有管理體系等。本文在分析35個具有代表性的國家保護地類型體系特點的基礎上，對我國的自然保護地類型體系建設提出建議。

1 自然保護地的定義及IUCN分類

自然保護地實踐起源于19世紀的美國，其標志性事件是1872年美國黃石國家公園的建立，目標是保護那里獨特的自然景觀、生態系統以及瀕危野生動植物[3]。自然保護地的實踐對于自然資源保護、生態環境保護和生物多樣性維護具有極其重要的意義，是人類可持續發展、人與自然和諧相處的重要手段。

1.1 保護地的定義

1994年，IUCN將保護地(Protected Areas)定義為“通過法律或其他有效管理方式，對陸地或海洋等地理空間的生物多樣性、自然文化資源等進行有效保護”①，以達到長期的自然保育、生態系統服務和文化價值保護的目的。目前，這一定義已經在世界范圍內被廣泛認可和接受。

如今，世界自然保護地體系主要由IUCN的世界保護地委員會(The World Commission on Protected Areas，WCPA)和聯合國環境計劃署世界保護區監測中心(UNEP World Conservation Monitoring Centre)負責協作管理。此外，聯合國教科文組織(UNESCO)的世界遺產公約、人與生物圈計劃和國際重要濕地公約管理機構也為世界保護地的管理提供支持。通過國際保護地相關組織的協同努力，保護地已成為國際承認的保護自然資源的主要工具。

1.2 保護地的IUCN分類

IUCN1994年出版的《保護區管理類型指南》(以下簡稱《指南》)，根據自然保護地的主要管理目標、保護嚴格程度、資源價值和可利用程度等，將全球自然保護地劃分為六大類型(表1)。雖然各國對于自然保護地體系的構成要素會根據各國保護對象、保護性質和管理系統的差異有不同的劃分方法，但整體上，該《指南》提出的自然保護地分類體系是在全球范圍內被廣泛接受、認可并應用的。

圖1 樣本國家的空間分布及保護地類型數量

2 樣本國家自然保護地類型體系的特點

依據IUCN上述分類，世界各國也結合自身的資源情況，建立了多類型分工明確、多層次相互補充、多部門協調管理的自然保護地體系，涵蓋了全國范圍內具有重要科學價值和自然生態服務功能的陸地和海洋地理空間。本文通過搜集查閱有關文獻和網站，整理并分析了全球五大洲(圖1～3)35個國家(表2)的自然保護地體系。這些國家在國土面積、經濟發展水平和自然條件等方面均可作為所在大洲的代表，因此樣本具有典型性。

2.1 類型劃分標準各異

各國在對保護地進行分類時，根據本國的資源和文化特色，采用不同的分類標準，構建了類型多樣、分類復雜、符合自身國情特點的保護地分類體系(表3)。這些分類標準具有明顯差異，表現在保護對象、保護目標、等級層次、法律依據、管理主體和地理權屬等方面。

其中，美國根據保護對象的不同，將保護地劃分為八大系統，包括國家公園系統、國家森林系統(含國家草原)、國家野生動物庇護系統、國家景觀保護系統、國家海洋保護區系統、國家荒野地保護系統、國家原野與風景河流系統和生物圈保護地區(國際性保護地)[4]，同時各分類系統下又進一步設有不同的細分類別，最終形成包括32類(含國際保護地類型)保護地在內的自然保護地體系[5-11]。澳大利亞也將其保護地體系中的“保護區”細分為保存保護區、森林保護區、運動保護區、歷史保護區、狩獵保護區和喀斯特保護區等小類。

表1 1994年IUCN保護區分類系統

表2 樣本國家

巴西根據保護目標的不同，將保護地劃分為兩大類型，包括進行嚴格保護的“完全保護類保護地”，以及保護與利用并舉的“可持續利用類保護地”[12]，在這兩大保護地類型的基礎上，又按照保護對象和保護目標分別下設了5種和7種細分類別，形成共計12類保護地的自然保護地體系。

英國根據保護地等級層次，將保護地劃分為國際級別、歐洲級別、英國國家級別(UK)和英國成員國②級別(Sub-UK)4個等級，共計36類(含國際保護地類型)保護地[13]。其中，國際級別和歐洲級別的保護地均以生物多樣性和生態系統保護為目標；國家級別和成員國級別的保護地多以景觀保護、公眾游憩為目的。雖然從國際級別、歐洲級別到英國國內級別的保護地，其保護內容的重要性和保護力度逐級下降，但國家級別與成員國級別2類保護地的保護強度沒有高低之分[14]。

西班牙根據法律框架的約束和保護，將保護地劃分為三大類別，包括受西班牙立法保護的自然保護地、由自然2000③計劃確立的自然保護地網絡，以及由國際組織(不包括自然2000計劃)確定的保護區，這三大類別又根據保護對象的不同細分為不同小類，形成共計15類(含國際保護地類型)保護地的自然保護地體系[15-17]。

澳大利亞根據管理主體的不同，將保護地劃分為由聯邦政府管理、州/領地政府管理，以及非政府組織和私人組織管理的共計33種(含國際保護地類型)保護地類型[18]。

但不管各國采用何種保護地分類標準，形成怎樣的保護地分類體系，其構建保護地的出發點均是一致的，即保護自然生態環境、維護生物多樣性，以達到永續利用和可持續發展的目的。

2.2 類型總量差距巨大

除去世界遺產、世界地質公園、人與生物圈計劃保護地和拉姆塞濕地公約保護地等國際性保護類型外，各國在自然保護地類型數量上的差距巨大。35個國家平均每個國家設立的保護地類型數量為9.14類(圖4)，超過平均值的有9個國家(英國、美國、澳大利亞、新西蘭、肯尼亞、巴西、西班牙、南非和法國)，大部分國家在平均值以下，為7類左右。最高的英國有32類，美國、澳大利亞也都超過30類。最少的朝鮮僅有1類(自然保護區)，瑞士、新加坡和剛果也僅擁有3～4類保護地類型。

圖2 35個國家的國土面積分布

圖3 35個國家的經濟發展情況(2017年)

圖4 各國擁有保護地類型的數量

面積與中國相近的加拿大、巴西和澳大利亞的保護地類型分別為9、12和31類。而與中國同為亞洲人口大國的印度，至1936年建立第一個國家公園——Corbett National Park以來，目前具有包括國家公園、野生生物保護區、森林保留地、森林保護地、社區森林地、保護預留地和社區保護地在內的共計7類保護地類型，另外還有世界遺產、人與生物圈保護區。目前印度的自然保護地體系是以國家公園為核心區，以野生生物保護區、保護預留地、社區保護地和邦立森林保護區為緩沖區或廊道的“動態”保護地體系[19]。

保護地類型的多少，與所在國國土面積和經濟發展情況2個因素密切相關。例如，在保護地類型超過30類的國家中，美國(31類)、澳大利亞(31類)主要是因為兩國國土面積龐大、自然資源豐富，經濟發展處于世界領先水平，對自然保護的意識和行動都更為積極，因此保護地類型多樣、分類復雜。而英國(32類)的現代保護區運動歷史悠久，對自然資源保護管理的理念更加先進，地方和私人保護區較多，因此其保護地類型劃分更加細致全面。而在保護地類型相對較少的國家中，要么是因為國土面積小、自然資源有限，要么是因為經濟發展緩慢、保護運動才剛剛起步，前者包括新加坡(3類)、芬蘭(4類)、瑞士(3類)等，后者包括朝鮮(1類)、剛果(4類)等。當然，保護地類型的數量還與其土地制度、法律制度以及保護地發展歷史有關。

表3 樣本國家的保護地分類

2.3 跨區域大尺度的保護地

為了更好地保護生態系統完整性，國際上不斷出現跨國家、跨地區的大尺度保護地類型。

歐盟各成員國為了對歐洲大陸的各類自然資源進行整體保護，聯合設立了諸如自然2000自然保護地網絡、拉姆薩爾濕地④(國際重要濕地)等跨國家、跨區域的保護地類型。其中，自然2000自然保護地網絡是在歐洲大陸建立的一個生態廊道，是野生動植物物種、受威脅的自然棲息地，以及物種遷徙路線的重要保護地區，目前歐盟27個成員國總領土面積的17%已經被納入該保護地類型，超過1 000種動植物和200多個棲息地受到網絡的保護[20]。與此同時，法國、瑞典、波蘭、西班牙和德國等還設立了拉姆薩爾濕地來對歐洲的濕地資源進行整體保護，以在不損害濕地生態體系的條件下對其進行永續利用。在萊茵河上游就有一個橫跨德、法兩國的國際重要濕地。

美國蒙大拿州的冰川國家公園(Glacier National Park)設立于1910年，面積4 100km2，以被冰雪覆蓋的山頂、綠松石、湖泊、豐富的動植物資源和U形峽谷聞名于世。建于1895年，面積505km2的加拿大沃特頓湖國家公園(Waterton Lakes National Park)與其緊密相連。沃特頓湖發源于美國境內的冰川公園，冰川公園東麓的諸多河流向北流入加拿大境內，而沃特頓湖公園西麓的河流又向南流入美國境內，因此，2個公園的生態系統密不可分。基于整個區域的自然保護需求，同時為了表達兩國人民和平共處、共享人類共同財富的愿望，1932年，2個分屬不同國家的公園簽署決議，成立了世界上第一座國際和平公園——沃特頓冰川國際和平公園，有效地保護了公園生態系統的完整性，成為“落基山脈的皇冠”， 并于1995年列入世界自然遺產名錄[21]。

2.4 與本國國情相適應的特色保護地

各國在對保護地進行分類時，還十分注重自身的自然資源與歷史文化，設立了許多符合本國國情且行之有效的特色保護地類型。

例如，美國為了對其境內大面積成片的西部荒原以及多條具有休閑游憩和歷史文化價值的河流進行整體保護，專門設立了國家荒野地保護系統和國家原野與風景河流系統。其中，國家荒野地保護系統是在聯邦公有土地上建立的一種大面積、跨州的保護地類型，由美國國會命名、聯邦機構管理；而國家原野與風景河流系統是美國國土上一種線性的、跨州的保護地類型，目的是為了保護那些具有杰出的風景、休憩、地質、野生動物、歷史、文化和相似價值的河流。其發展背景是由于20世紀中葉美國河流資源的過度開發、破壞和污染等現象引發了當時政府和社會的廣泛關注，于是1968年美國頒布了世界上第一部以河流風景保護為主要目標的法律——《野生與風景河流法》(The Wild and Scenic River Act，WSRA)，旨在保護那些風景河流免受開發所造成的不可逆轉的破壞[22]。同時，該法案還規定任何聯邦機構不得批準或資助原生自然與風景河流上的水資源建設項目[23]。目前，美國有72條河流或河段被命名為“原生自然與風景河流”[24]。這種線型保護地是對傳統面狀、點狀保護地的有效補充，其國家風景步道的設立目的也是如此。

英國為了保護其質樸浪漫的鄉村田園風光，設立了鄉村公園(country parks)、地區公園(regional parks)等半鄉村型的保護地類型[25]；韓國根據其歷史文化特色，設立了朝鮮王宮·陵、遺跡、天然紀念物、名勝等小尺度、自然文化相融合的保護地類型[26]。特別是其中的名勝，是為了更好地保護其國土上自然、文化或兩者融合的保護地而于1970年開始設立的小尺度保護地，至今已有124處。

3 對我國自然保護地體系建設的啟示

3.1 借鑒國際經驗

首先是借鑒國家公園的先進理念，確立國家公園在保護地體系中的主體地位，并建立跨區域的大尺度保護地，特別是在我國西部地區、不同階地轉換處，以及珍稀瀕危動物棲息地和遷徙廊道等地區，以解決我國自然保護地碎片化、孤島化的保護現狀。

其次，針對我國由于水電開發、流域污染導致的河流生態退化嚴重現象，借鑒美國的風景河流以及歐盟自然保護生態廊道的國際經驗，設立國家風景河道等線型保護地，如長江、黃河等。另外，在秦嶺、橫斷山脈和太行山脈等區域，也可結合歷史古道設立國家風景步道。

3.2 尊重中國國情

中國人口眾多且正處在一個快速工業化和城鎮化的發展階段，亟待建立一個類型合理、分工有序、特色鮮明的自然保護地體系，以對豐富多樣的自然資源進行保護和利用。

類型合理和分工有序是相輔相成的。新的保護地體系的構建，首先必須建立在科學評估現有保護地職能、經驗與問題的基礎上。應當說，我國現有各類保護地在不同領域為國家的自然保護貢獻了力量，也積累了與國情相適應、兼顧保護與利用的管理模式和經驗，例如自然保護區的嚴格管理、風景名勝區的規劃和管控體系等。從類型數量看，我國現有保護地類型與國際平均水平相當，而之所以出現“九龍治水”的問題，關鍵不在數量多，而是管理差，特別是交叉設置、多頭管理、利益博弈。目前，自然保護地劃歸自然資源部統一管理以后，以往制約保護地體系建設的關鍵“制度桎梏”已經被打破，只要按照國家公園體制建設的總體要求建章立規、統一管理，充分調動各自積極性，發揮好現有保護地的成功經驗，該保護的絕對嚴格保護，該利用的堅持科學利用，空間上不重復，功能上有側重，該增加的類型還可以增加(如上述的風景河道)，就一定能夠建立符合中國國情的保護地體系。

3.3 弘揚民族文化

我國自然資源多樣、歷史文化悠久、自然與人文高度融合。在推進自然保護地體系建設時，不可完全效仿西方將自然與人文割裂的保護地模式。特別是以名山大川為基底的中國風景名勝區，經過長期的自然崇拜、國家祭祀、宗教朝圣、山水詩畫等人文作用，孕育并衍生出了極其豐富的山水文化、宗教文化、書院文化和民俗文化，使其成為一種以優美自然景觀為基礎，自然人文高度融合，并對中華民族以及周邊國家和地區哲學思想產生重大影響的特殊保護地。這是其他國家所沒有的保護地類型，不僅是中國在世界保護地類型中的獨創，更是中國對世界文明的重要貢獻。因此，在建設中國特色自然保護地體系的過程中，必須確立風景名勝區的特殊功能和特色地位，以更好地堅持中國特色社會主義道路，踐行生態文明，堅定文化自信，加快民族偉大復興。

4 結語

國際保護地類型紛繁復雜，但都是各國適應自身國情慢慢調整和發展的結果。我國自然保護地的統一管理為科學建立保護地體系奠定了良好的基礎。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，強調“要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。”為了更好地落實黨中央要求，必須考慮到保護對象、保護利用強度和功能綜合性等要素的差異，在充分評估現狀保護地的基礎上，本著“借鑒國際理念、尊重中國國情、弘揚民族文化”的原則，保持已有特色，完善保護地類型，真正構建具體中國特色的自然保護地體系。

除了國家公園需要重新審定確立以外，對于現有各類保護地，需要在充分評估資源本底價值的基礎上，根據“類型不重疊，空間不交叉”的原則確立其最終唯一屬性。“類型不重疊”是指任何一個保護地，除了世界遺產、世界地質公園、人與生物圈計劃、國際重要濕地等國際保護稱號以外，只能有一個保護地稱號。“空間不交叉”是指2個或多個保護地之間不能有交叉疊加的空間區域。有多個保護地稱號，或者多個保護地交叉重復的，需要在資源價值調查評估的基礎上，根據保護地的發展歷史和今后承擔的主要功能予以確定保護地類型并開展相應的邊界優化，確保每個保護地都有非常明確的邊界、功能和保護管理要求。

中國自然保護地體系的構建需要創新，也需要求實，這是對我們的未來負責，也是對歷史負責。

注：文中圖片均由作者繪制。

注釋：

① 原文：An area of land and/or sea especially dedicated to the protection and maintenance of biological diversity,and of natural and associated cultural resources,and managed through legal or other effective means.

② 英國簡稱U.K.，全名為：大不列顛及北愛爾蘭聯合王國，由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭4個成員國共同構成。

③ Natura 2000 is a network of nature protection areas in the territory of the European Union.引自https://en.wikipedia.org/wiki/Natura_2000.

④ 拉姆薩爾濕地是根據《拉姆薩爾公約》設立的國際重要濕地。1971年2月，在伊朗的拉姆薩爾召開了濕地及水禽保護國際會議，通過了《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》(Convention on Wetlands of Importance Especially as Waterfowl Habitat)，簡稱《拉姆薩爾公約》。