“太平官”何以存在

文_藍(lán)志勇、秦強(qiáng)、薛金剛（北京海淀）

公務(wù)員“行政動力”是黨和國家行政體制改革過程中需要高度重視的問題,與近期中紀(jì)委文件“集中整治形式主義官僚主義”的工作意見密切相關(guān)。行政動力是指公共機(jī)構(gòu)和國家組織中，行政人員在行政運作和執(zhí)行公務(wù)過程中的一種行動傾向，是由多元力量有機(jī)結(jié)合而形成的提高行政管理能動性的價值動力，在政府運行、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有舉足輕重的作用。在社會迅速變化、行政體制改革和轉(zhuǎn)型的重要時期，如何有效行政，以提升國家治理能力，一直是黨中央、國務(wù)院和各級政府高度重視的問題。

但是，在深化改革的過程中，由于種種原因，公務(wù)員群體中出現(xiàn)了干部隊伍的精神面貌與新時代擔(dān)當(dāng)?shù)囊蟛幌喾系默F(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：公務(wù)員職業(yè)吸引力下降，不作為、少作為、懶作為，等、看、拖、不擔(dān)當(dāng)現(xiàn)象普遍。存在不會為、不敢為，安于現(xiàn)狀、得過且過，不思進(jìn)取、廉而不勤，消極懈怠、職業(yè)倦怠等現(xiàn)象。外界也把這類群體稱為“太平官”。

這一現(xiàn)象得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就指出：“行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”

不作為現(xiàn)象，有制度環(huán)境問題、個人價值導(dǎo)向和內(nèi)生動力問題，有組織文化和管理方式問題，也有運行設(shè)計的工作流程問題。

制度環(huán)境問題

制度環(huán)境的問題有不同的表現(xiàn)形式。一種是“運動式治理”過程中出現(xiàn)的偏差。十八大以來，反腐倡廉和從嚴(yán)治黨深入開展。在開展反腐工作過程中，出現(xiàn)了法規(guī)條例不足，方法不規(guī)范，基層調(diào)查人員素質(zhì)欠缺、崗位培訓(xùn)不足，轟轟烈烈運動式處理問題，部分矯枉過正的現(xiàn)象。中央到地方的很多官員產(chǎn)生了惶恐和抵觸心理，認(rèn)為在高度約束下的作為是有風(fēng)險的，怕吃力不討好，多一事不如少一事。保平安造成恐政和怠政。

另一種是單位協(xié)調(diào)關(guān)系的問題。我國傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置形成于20 世紀(jì)50 年代，體系比較老化、僵化，不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要。改革開放以來在沒有動原有制度的基礎(chǔ)上做增量，造成出現(xiàn)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)矩陣。機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、界限模糊、政出多門，是所謂九龍治水。雖然屢經(jīng)改革，但牽涉的部門利益過多，頑疾難去。這些部門關(guān)系的復(fù)雜帶來“好事一起上，壞事都推諉”的現(xiàn)象，打擊了公務(wù)員敢于擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)和有所作為的積極性。

問題比較多的是牽涉到公務(wù)員個人福利的薪酬福利制度不健全問題。激勵制度對公務(wù)員的行政動力有著重要的影響。整體的激勵制度不健全會導(dǎo)致公務(wù)員的“不想為”。公務(wù)員工資和能力之間的剪刀差現(xiàn)象已經(jīng)有了相當(dāng)長的時間。我國目前的公務(wù)員大都是具有較高的學(xué)歷、通過嚴(yán)格的考試進(jìn)入到公務(wù)員隊伍中的，并且擔(dān)負(fù)著國家政策的制定或執(zhí)行的任務(wù)，工作能力強(qiáng)。但他們的薪酬與在企業(yè)工作的員工比較起來相對較低，能力與回報不成正比。有計算認(rèn)為公務(wù)員的整體和長期的收入和福利的總和并不低，但問題在于整體福利的不透明、不確切，預(yù)期不穩(wěn)定、不均衡，使得薪酬福利的激勵甚至保障的功能受到壓抑。

這其中，基本工資占總工資的比重不合理是一個重要的問題。2014 年全國人大常委會對《公務(wù)員法》實施情況的專題討論中得出我國公務(wù)員基本工資占總工資的比重在30%左右的結(jié)論，而更大部分的收入不透明和不穩(wěn)定，這一問題依然沒有得到改善。公務(wù)員總體工資偏低是另外一個問題。公務(wù)員的平均工資與其他行業(yè)比較，處于中等偏下水平，低于電力、交通運輸、信息與計算機(jī)、金融、租賃、科研等行業(yè)的平均工資。

公務(wù)員福利津貼不規(guī)范。由于基本工資占比過低，每次工資改革后，以各種名義建立起來的“補(bǔ)貼”就出現(xiàn)了。由于不同地區(qū)和不同單位之間實行不同的補(bǔ)貼制度，地區(qū)和單位間的差異較大，人才向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，不利于地區(qū)和部門之間有效協(xié)作。2017 年中央和國務(wù)院下達(dá)了相關(guān)文件對津貼補(bǔ)貼制度進(jìn)行規(guī)范，但僅僅是方向性的綱要，具體執(zhí)行措施尚未出臺，目前津貼福利方面仍處于混亂狀態(tài)。

公務(wù)員薪酬的增資機(jī)制也不合理。2006 年《公務(wù)員法》中規(guī)定“國家要建立公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制”“國家實行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查分析”，但實際落實不足。2006 年至2016 年，我國公務(wù)員工資的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP、人均GDP、居民消費水平。

公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員，晉升制度不完善。《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》中對公務(wù)員的晉升也進(jìn)行了配套性的規(guī)定：公務(wù)員的職務(wù)任免與職務(wù)升降，必須貫徹黨的干部路線和方針，堅持下列原則：黨管干部原則；任人唯賢、德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙嵖冊瓌t；民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則。但不少地方在具體的內(nèi)容中僅僅是對學(xué)歷和工作經(jīng)驗實踐進(jìn)行了規(guī)定，由于思想政治素質(zhì)和工作能力難以量化，認(rèn)定困難，也沒有相應(yīng)的考核體系和工具，因此不易實現(xiàn)“擇優(yōu)選拔”的目標(biāo)。文化程度如無特殊情況，一般都能符合相應(yīng)要求，因此，公務(wù)員職務(wù)晉升的條件實質(zhì)上轉(zhuǎn)化為“任職經(jīng)歷”，這樣，公務(wù)員職務(wù)晉升便與“資歷選拔”畫等號。

另外，公務(wù)員績效考核與監(jiān)督制度不完善。公務(wù)員隊伍人員復(fù)雜、工作目標(biāo)多元，但考核機(jī)制形式往往顯得單一，方法簡單，常設(shè)的監(jiān)督機(jī)制不完善，是公務(wù)員行為動力不足的另一大原因。

公務(wù)員價值觀偏差問題

十八大以來，富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善等社會主義核心價值觀得到了推崇。黨中央也提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、包容的新型發(fā)展理念。但這些新觀點與社會上盛行的一些價值觀有沖突。比如，社會上流行的觀點認(rèn)為，朝里有人好辦事、有位子有權(quán)勢才能得到尊重；職級是官員的生命線，政策多變，有空子趕快鉆，否則過期作廢；各人自掃門前雪，多一事不如少一事；有錢能使鬼推磨；多干事多出錯，哪有那么多公平公正等等。

官員里面本來就分有政策狂熱型、升官迷、保守維護(hù)現(xiàn)狀型、機(jī)會功利型、哲理型的人員。升官型、機(jī)會功利型大行其道，而保守型有了鐵飯碗，享受官僚生活，正好少干不干。有人認(rèn)為當(dāng)公務(wù)員不能做官，沒有權(quán)沒有勢沒有財時，就不干。

另外，幾十年的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的改革，使得很多人追求GDP，不少官員關(guān)注招商引資和經(jīng)濟(jì)回報，不拿不干，“沒有利就不作為”竟成為一些人不干事的由頭。這種價值沖突使得部分官員在新形勢下不知所措，觀念混亂，迷失了方向。

組織文化與結(jié)構(gòu)問題

行政組織文化是指行政組織在長期的實踐活動中逐步形成的并為組織成員普遍認(rèn)可和接受的，對組織及其成員具有持久影響力的行政價值觀、行政意識、行政規(guī)范和行政思維模式的總和。行政組織文化對公務(wù)員行政動力有滲透性影響。不同的行政機(jī)關(guān)由于工作性質(zhì)、人員構(gòu)成、組織目標(biāo)和服務(wù)對象的差異產(chǎn)生了不同的組織文化。積極作為的組織文化能夠?qū)M織中的人員產(chǎn)生正向性影響，消極懶散的組織文化會對組織人員產(chǎn)生負(fù)向性影響。有的部門由于工作內(nèi)容分散煩瑣、領(lǐng)導(dǎo)懶散，由此形成了松散的行政價值觀、消極的行政意識、混亂的行政規(guī)范以及不愿作為的行政思維，組織內(nèi)部的人員也會出現(xiàn)不想作為、不愿作為的不擔(dān)當(dāng)現(xiàn)象。

組織結(jié)構(gòu)是長期執(zhí)政過程中形成的一套匯報制度。匯報必須有煩瑣的程序，眾多的表格，相當(dāng)?shù)娜嗣}手續(xù)，逐級報告，過程復(fù)雜，時間長，人事關(guān)系復(fù)雜，沒有足夠的行政助手和相當(dāng)長時間的組織浸染，工作流程中間受阻基本是常態(tài)。而領(lǐng)導(dǎo)往往過于繁忙，與一線工作人員之間的溝通不順暢，很多問題不能及時了解、解決，積重難返，嚴(yán)重挫傷了一線公務(wù)人員的工作積極性。

另外，科層結(jié)構(gòu)的行政體系中領(lǐng)導(dǎo)與下屬爭功推責(zé)的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，如果不能妥善處理，也是打擊公務(wù)員工作積極性的一大原因。