公共服務供給的三重失靈與結構重塑：一種生態循環的平衡

黃忠懷 楊嬌嬌

摘?要：公共服務供給中的市場失靈、政府失靈與社會失靈同時存在造成了公共服務供給的“低質、低效、低用”。為彌補三重失靈引發的困境，需要以公共服務供給為切入點，重新審視“三重失靈”的內在關聯并探尋公共服務的有效供給之道，重塑市場、政府、社會在公共服務供給中的結構關系，以達到公共服務供給的動態循環平衡。

關鍵詞：公共服務;市場失靈;政府失靈;社會失靈;結構重塑;生態循環

中圖分類號：D63-3?文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0028-05

自2015年習近平總書記在中央財經領導小組第11次會議上首次提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”以來[1]，供給側結構性改革逐漸成為我國應對“三重失靈”問題、適應社會新常態的基本戰略。改革是推動理論前進的重要催化劑，這也就意味著供給側結構性改革將成為近年來學術研究新的生長點。學者們從不同視角進行供給側改革的深度剖析，為彌補公共服務結構性失靈的缺陷提供改善路徑。但目前公共服務供給側研究難以滿足公共服務實踐的發展需要。通過對現有文獻庫的檢索發現，2015年之前學術研究的關鍵詞為“公共服務均等化”“基本公共服務”“體育公共服務”等，2015年開始出現以“政府購買”為主題的學術研究，而直到2017年才出現“供給側改革”的相關文獻。通過進一步對研究內容的統計分析發現，如何重塑市場、政府、社會在公共服務供給中的結構關系以達到公共服務供給的動態循環平衡尚未引起學術界足夠重視。因此，以公共服務供給為切入點，重新審視“三重失靈”的內在關聯并提出公共服務的有效供給之道，具有重要理論價值與實踐意義[2]。

一、市場失靈——政府干預的必要性

市場失靈是指通過市場機制不能達到資源的最優配置，特別是不能按最優化原則提供公共物品和公共服務[3]。

首先，公共服務的非排他性特征產生的“搭便車”行為是市場失靈無法避免的根源。薩繆爾森說：“每個人對該產品的消費不影響對他人的使用，但是無法將任何一個享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無法支付。”[4]由于公共服務的這種非排他性導致在市場中所遵循的“誰使用誰付費”原則無法貫徹執行，從而出現大量“搭便車者”。使用而不付費或者自己使用而讓他人付費必然違背“市場法則”，若“搭便車者”的數量持續增加，使得企業的成本大于收益，其便會終止提供公共服務。市場提供公共服務的目的在于達到增加收益和提升形象的雙贏目標，但當前者的目標無法實現時，企業便會選擇退出該領域。

其次，提供公共服務的質量參差不齊是市場失靈的關鍵因素。與政府相比，市場提供公共服務最顯著的弊端是利益先行，缺乏宏觀統籌。一方面，利益先行導致市場在提供公共服務時忽視公共利益，極易出現“偷工減料”、質量低下等問題，從而降低公眾滿意度，嚴重時可能引發社會沖突。另一方面，缺乏宏觀統籌主要體現在基礎設施的提供方面，市場在提供公共服務的過程中各行其是、各為其利。如18世紀后期的英國，將基礎設施建設外包給私營企業，結果卻因為鐵路建設中無統一規劃、無宏觀設計，導致全國各地軌距寬窄不一，在150 個城市中有66種不同規格的軌距;更為嚴重的是任意決定路線和起點，一切以運營效益為首要參照指標使得整個鐵路網的運營混亂不堪。各鐵路公司的建設標準各異、管理雜亂、規劃無序，在經濟上造成了巨大損失[5]。

最后，提供公共服務過程中的尋租腐敗是市場失靈的內在因素。尋租活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動[6]。尋租的目的是尋得直接非生產性利潤。一方面，在公共服務供給市場化的過程中，并不是所有企業均有機會可以成為政府的合作方，這就意味著政府所特有的決定權極易引發尋租行為，而某些政府官員的暗箱操作又進一步擴大了尋租空間。另一方面，市場內部也會滋生貪婪行為，將原本用于維持公共服務運轉或維護基礎設施建設的資金歸己所有，導致公共服務供給的“低質、低用、低效”。

二、政府失靈——第三部門出現的必然性

所謂政府失靈是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出成本規模過大或者效率降低，預算上出現偏差[7]，國家或政府的活動并不總像應該的那樣“有效”，或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”[8]。政府失靈打破了“全能型政府”的神話，政府的干預在許多方面并不理想，發揮不了其預定的調節作用[9]。

首先，行政官僚機構的“結構低效”是政府失靈的顯性基因。行政機構的臃腫龐大不但使政府行動遲緩，而且導致層級結構下的低效。一方面，沒有成本—收益分析，缺乏降低成本激勵，使得政府不計成本、浪費行政資源。由于政府官員所花費的是所有納稅人的錢，不用因產權約束而節約成本，這是政府行事不計成本的根源。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。政府官員在公共服務提供過程中將其所擁有的權力無限透支和延伸，以行政之名行個人之實，導致行政資源的濫用，而這恰恰也是政府部門的“阿喀琉斯之踵”。另一方面，監督信息的不完備縱容了政府的“持續低效”。政府內部濃厚的官僚氣息使得組織僵化、人員遲鈍，形成“人人該做事，卻沒人會做事;人人該負責，卻沒人會負責”的局面，而公民的監督會因監督信息的不完全而失去效力，使政府機構持續提供“高成本、低效率、無效益”的公共服務。

其次，政府的超然地位是政府失靈的先天因素。“強政府，弱社會”是中國一直以來所踐行的模式，而這種基本形態在短時間內難以改變，未來政府權威在較長時間內仍然是社會轉型和社會建設的主導力量[10]。因此，政府的壟斷是必然的，而政府對公共服務供給的壟斷“是真正的自然壟斷”[11]。在政府壟斷、缺乏競爭而又沒有完備監督的情況下，政府所提供的公共服務很難得到公眾的滿意。那么，即使公眾有所不滿，公眾的呼聲也很難有“上行傳遞”的可能，政府失靈隨之出現。

最后，政府目標與公眾利益的偏差是政府失靈的核心要素。20世紀20年代以來，西方的主流經濟學家都遵循了兩套不同的理論假設，一方面把經濟市場上的消費者和生產者都假設為追求個人利益的利己主義者;另一方面，在政治領域則采用仁慈政府的假設，即“把政府當作一個慈善的專制者，它無私地追求社會利益，把最大化社會利益看成自身的政策目標”[12]。因此，基于這種假設，在選擇公共服務供給主體時，政府是獨一無二的最佳選擇。然而，事實上，政府并不是一個超凡脫俗的社會利益的化身，而是一個有著自身利益的共同體[2]。一方面，政府官員并不比企業工作人員或社會中的其它個體高尚，他們也是追求個人利益的“經濟人”，因此政府官員所追求的個人利益最大化與公眾利益并不一致，有時甚至截然相反。另一方面，政府機構作為一個獨立運行的組織，有其自身的組織利益和目標，并非天然地以追求公共利益為己任。

三、社會失靈——結構重塑的緊迫性

針對公共服務供給中市場和政府的雙重失靈所引發的兩難困境，很多學者提出了公共服務的第三條路徑：第三部門供給[2]。其中，美國學者薩拉蒙將提供公共服務列為第三部門的首要功能[13]。在我國，第三部門的快速發展始于2006年，黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干問題的重大決議》提出了社會組織的概念，首次明確了社會組織在國家發展中的重要作用，激發了其在國家建設中所蘊藏的巨大潛能與活力。2012年至今，中央財政每年安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務，在此過程中政府極力推進把原先掌握在自己手中的職能盡量轉移到社會組織上[14]。2016年以財政部、民政部的名義聯合下發的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》中，其“基本原則”第一條就寫明：“凡適合社會組織提供的公共服務，盡可能交由社會組織承擔。”這標志著社會組織成為承擔公共服務供給主體3.0時代的到來，此后社會組織的數量也如雨后春筍般增長。根據中國社會組織網的統計，2017年，我國社會組織總數量突破80萬個的關口，達到801083個，其中，基金會6322個，社會團體373194個，民辦非企業單位421567個。在社會捐贈方面，根據已公布的統計數據和測算數據，結合我國慈善的發展環境和態勢，2017年，我國社會捐贈總量預估約為1558億元，繼續保持增勢[15]。然而，隨著第三部門對公共服務介入的不斷深入，其在公共服務提供過程中所固有的缺陷也日漸顯現。

首先，專業性不足。據中國社會組織網的統計，截至2017年底我國社會組織的數量已經超過80萬，但迅速發展的過程中卻暴露出其內在弊端：質量遠跟不上數量的高速發展。一方面，社會組織成員專業素養不足。現有社會組織之間差距較大，人員組成參差不齊，導致隊伍建設與管理難度較大。另一方面，社會組織運行過程中專業性不足。由于我國社會組織起步較晚，沒有形成一套可供參考的標準，加之某些社會組織在發展過程中急于求成，致使整個社會組織的根基不牢、基礎不穩。在資金、人員以及組織運行等方面都未能形成一套完備的管理制度以及監督機制的情況下，社會失靈的隱患不可避免。

其次，獨立性欠缺。在我國，社會組織的獨立性不足主要體現在兩個方面：一是人員結構不獨立。由于實行雙重管理體制，我國諸多第三部門是由政府牽頭成立或者指派領導成員，在這種情況下成立的社會組織不可避免具有“第二政府”的性質，使得社會組織成為政府權力在社會領域的延伸，執行政府的意志而非為公民服務。二是運轉資金不獨立。雖然近年來我國社會組織的數量發展迅猛，但通過調查發現目前大多數社會組織還處在“求生存”的階段，社會組織的開支與其所能募集到的資金之間存在巨大缺口，在這種情況下，政府的資助就成為組織生存的關鍵，導致許多社會組織為了得到政府的資源支持而爭相依附于政府。因此，人員組織上的聯系與財政資金的依賴導致第三部門與政府的關系日益密切，角色的偏移導致行為的偏差，由此產生行政色彩濃厚的社會組織群體。

最后，家長作風盛行。完善的制度設計是保證組織平穩運行的基石，由于社會組織在管理上缺乏統一的標準與合理的規章制度，使得掌握經濟資源的多少成為衡量話語權的唯一指標，誰掌握了組織的經濟命脈誰就擁有更多的話語權。此外，在社會組織中往往也存在一人獨大的現象，擁有話語權者可以獨立作出決定，并且不必對公眾負責和接受監督。此外，在以北京、上海為代表的許多城市建立了由當地政府主導的“社會組織聯合會”來孵化培育社會組織，在這種情況下建立的社會組織聯合會具有濃厚的行政色彩，導致其在實際運作中只需對上負責，而對孵化培育的社會組織來說社會組織聯合會擁有毋庸置疑的話語權。由此可見，組織內和組織外均存在的家長作風成為社會失靈的另一重要因素。

四、公共服務供給的結構重塑——一種生態循環的平衡

實踐證明無論是自由經濟理論還是國家干預理論都存在一定弊端，市場經濟平穩運行的關鍵在于如何在國家的宏觀調控范圍內實現市場自由，這就要求政府能夠適時把握好干預的力度和范圍，尋找發展的最佳平衡點。而同樣的問題也存在于社會市場的運行中，如今各種類型的社會組織層出不窮，其中政府主導下的樞紐型社會組織成為主力軍。歷史經驗告訴我們政府對經濟的干預不可避免地導致政府失靈，那么政府對社會市場的干預同樣會導致社會組織的失靈，本文直面公共服務供給過程中的市場失靈、政府失靈、社會失靈，試圖通過探索結構重塑與調整達到一種生態循環的動態平衡，在共建共治的時代背景下為社會注入持續動力，實現公共服務的精準供給與滿意提升。

自從1989年世界銀行首次提出“治理危機”一詞并于1992年起將年度報告稱為《治理與發展》后，治理與善治成為近年來國際社會科學界熱議的主題。善治理論提出公共服務的合作供給之道，強調政府與社會的合作治理，并以達到公共利益最大化為首要目標。善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，表示國家、社會、市場三者間的良好合作[16]。在合作治理的過程中，政府不再是國家的唯一權力中心，而是多元共治主體之一，這些不同的治理主體之間通過信息、資源、權力的共享，形成一種相互制約與依賴的伙伴同盟關系，表現在運行機制中，必然形成以公民為中心的多層次治理網絡，其中各治理主體通過“自我瘦身”適當放棄部分既得利益，在平等對話、協商共治的基礎上不斷相互磨合、增進信任，最終建立起共建共治共享的“善治共同體”。在國家層面形成相互信任、互助協作的模式有利于增進社會資本的積累，使得政府與公民、國家與社會能實現良好的合作，從而實現我國社會資本由存量到增量的提升，最終促成善治的過程[17]。

結合善治理論，筆者認為公共服務的提供需要打破以政府為主導的供給模式，通過構建政府、市場、社會的“外部鐵三角”，形成以公民為核心、以社會為基礎、以市場為依托、以政府為保障的聯動循環機制，建立適應中國“新常態”的生態循環供給模式。

首先，構建整體性政府，提高公共服務的整體性供給水平。這就要求深化公共服務行政體系機構整合及協同機制建設。在現有政府體制下，實現政府合理“瘦身”的關鍵在于整合與協調。一方面，要圍繞公民對公共服務供給的實際需求，既要對服務項目所涉及的行政機構進行“合并同類項”改革，去掉重復、交叉的部分;又要完善公共服務機構內部協同機制，加強各部門之間的協作能力，避免各自為政的現象。另一方面，強化公共服務供給體系跨部門協調機制，針對公民對公共服務的供需問題，推進跨部門領導小組機制及協調機制建設，降低各部門在公共服務提供過程中的分散程度，彌補部門運行縫隙[18]。

其次，塑造多元供給主體間的伙伴關系，提高公共服務供給能力。破解單一供給主體的失靈問題，需要基于合作供給的邏輯在多元主體間塑造一種良好的伙伴關系。在政府主體維度，一方面，政府應強化合作供給催化能力。在保留政府職責的前提下，政府可以通過政府購買、扶持、政策優惠等多種方式將公共服務外包給社會組織，鼓勵引導社會力量參與到公共服務供給中。同時，政府需要提供完善的制度設計和政策支持，不斷完善約束機制，積極催化社會組織供給公共服務體系的生成。另一方面，政府應主動接受來自社會組織的監督。在提供公共服務的過程中，社會組織要接受政府的約束，避免公共服務提供的“低質、低用、低效”。同時，社會組織也應作為監督者，保證政府評估過程中的公開透明，避免公共服務外包過程中的暗箱操作行為。在對社會組織的評估過程中可引入第三方評估機構和公民主觀評價，并把公民的滿意程度作為考核社會組織供給能力的關鍵指標，以此來推進公共服務供給體系中“以公民為核心”價值理念的傳播。在非政府主體維度，應該將供給側結構重塑邏輯融入企業、事業單位，使其在追求利益的同時增強社會責任感，充當公共服務供給的補充者。以清晰的權責清單、健全的法律法規、規范的運作程序來約束非政府主體的供給行為，協調各單位的互動關系，避免惡意競爭，使之有序參與公共服務供給，形成政企合作的良好范式。

再次，社會與市場供給互補優化，推進共建共治環境下的公共服務供給。公共服務供給方式的優化，既要從社會、市場分別入手，又要促進二者的資源共享以實現協作供給。相較于政府部門而言，從社會大眾中成長起來的社會組織能更好地了解公民的有效需求，其扎根于社會，以解決各類社會問題為己任的特性是實現公共服務精準供給的保障。精準供給是社會提供公共服務的巨大優勢，其需要在政府支持和市場協助下才能實現持續供給，所以社會在提供公共服務的過程中需要不斷優化供給路徑，以它者之力助自我成長，形成“社會提供、政府支持、市場協助”的合力供給。而市場作為各種信息資源的擁有者，是公共服務供給過程中的最佳協助者，當市場單獨提供公共服務時，會因公共物品的性質以及與政府合作的特性而出現失靈，所以在公共服務供給中市場角色的合理定位是關鍵。一方面，市場作為政府進行社會治理的合作者，在主動接受政府宏觀調控的同時，要努力向社會提供優質產品，發揮自身的效率優勢，并將市場經濟運行過程中政府所捕捉不到的問題向上反饋，與政府進行構建良好社會治理結構的雙向對話與溝通。另一方面，市場作為社會提供公共服務的協助者進行資源共享與產品供給的過程中，可在保證質量的前提下追求自身利益的最大化。

最后，提升公民的可行能力，營造公共服務供給的內生動力。公民作為公共服務供給生態循環結構的核心，并非單純享用來自政府、市場、社會三方提供的優質產品與服務，而是要在結構重塑與調整的過程中不斷提升自身的可行能力，對于社會的精準供給以公眾認可，對于市場的協助供給以口碑反饋，對于政府的幕后守護以互賴發展，為公共服務供給的循環注入內生動力。公共服務的供給正在進行由“行政邏輯”向“服務邏輯”的轉變，供給結構重塑過程中需要從滿足公眾需求而非追求政績的角度提供公共服務，這就要求公民有相應的觀念與行為轉變。一方面，公民需要不斷更新個人觀念與整體意識，在維護個人權利的同時關注社會發展，不再把自身當作坐享其成的享受者與手無縛雞之力的弱勢者，善于肯定政府的成績，指出政府的不足。另一方面，公民在努力爭取自由裁量權的同時要明確角色定位。在公共服務的供給過程中，公民可以要求一定的項目實施的自由裁量權，以便所提供的公共服務更適合當時當地的狀況，但需要公民明確自身的角色定位，與相關提供者協商對話，不能惡意對抗。

目前，我國社會的各個方面均處于發展的“新常態”，面臨轉型與改革的關鍵轉折點，公共服務也不例外。其中，公共服務的供給側改革是實現公共服務跨越式發展的關鍵所在。因此，從公共服務的供給主體入手，明確各供給主體的角色定位與供給優劣，重塑供給結構與發展路徑，形成以公民為核心，以政府、市場、社會為供給主體的循環網絡，構建具有可持續發展的公共服務供給生態圈是提升公民獲得感，提高社會幸福感，提倡國家和諧感的重要舉措。

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【責任編輯：張曉妍】