改進完善我國城市社區養老服務供給運行機制探討

蓋宏偉 劉博

摘?要：隨著我國經濟社會的發展，人們的生活水平日益提高，老年人的養老需求日漸增多，對社會養老服務提出了更高的要求。社區養老作為一種新興的養老模式逐漸流行。為了更好地滿足養老需求，需要建立科學完善的養老服務供給運行機制。本文在梳理總結當前國內外城市社區養老服務供給發展成果的基礎上，提出了構建城市社區養老服務供給的理想框架，并結合對當前我國城市社區養老服務供給存在問題的分析，提出了進一步改進完善養老服務供給運行機制的方略舉措。

關鍵詞：城市社區養老;養老服務供給;運行機制;制度化;科學化

中圖分類號：C916?文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0039-06

引言

據有關專家預測，到21世紀中葉，我國老齡化程度將高達30%，80歲以上的老人將高達20%[1]。銀發浪潮的到來對養老服務提出了愈益緊迫的要求，需要更加科學的養老服務模式。當前，養老服務的主要模式有“時間銀行模式”“公私合作伙伴模式”“網絡化模式”“多元一體化模式”等，這些模式運行中存在著諸如社區基礎設施供給不完善、服務內容覆蓋范圍小、社區養老機構缺乏公信力和可信度、社區養老服務的供給主體參差不齊以及法規制度不健全等一系列問題，致使當前的社區養老服務供給還不能很好地滿足老人的養老需求。因而，構建更加科學有效的城市社區養老服務供給運行機制已是大勢所趨。

關于城市社區養老服務模式問題，西方發達國家早在很多年以前就已經開始了探索研究，到目前為止取得了豐碩的成就：英國是最早進入“銀發”時代的國家之一，其實行“福利國家+社區照料”的養老模式成效顯著。由政府組織建立全社區養老基礎設施，鼓勵民眾選擇社區養老，國家福利政策向老年人傾斜，保證老年人對社區養老的信任。同時鼓勵社會力量參與到養老服務中來，頒發《照顧白皮書》等為其保障。美國所創建的PACE模式解決了針對體弱多病老人的長期照顧問題，是“醫療照顧+社區服務”型養老模式的典型創建。作為亞洲佼佼者的新加坡主要集中在“社區照顧”上，所以很多服務形式及策略都是以在社區養老為主，其在養老服務發展上也首屈一指。它實行的“中央公積金+社會參與”模式，以強制性養老儲蓄為依托建立中央公積金，實行社會中產階級的養老金由個人和政府力量共同承擔解決的辦法，在減輕財政負擔的同時，利于形成“工作—投資—收益”的良性循環，是科學優質的養老保障制度[2]。

在我國，社區養老也是政府以及全社會重點關注的領域，如何讓老年人安享晚年，實現老有所養、老有所學、老有所樂、老有所教、老有所為的目標，一直是其努力的方向。首先，在確定老年人需求方面，形成了老年人需求的重點領域，如醫療服務、家政起居、洗澡就餐、緊急救助等;其次，在養老模式上探索出了比較符合實際的科學模式，如上海市的養老服務，其“老年照顧統一需求評估制度確立了照護等級、養老服務等基礎服務內容。日間照料中心等社區機構的健全迎合了老年人老不離家的養老傳統，是值得推薦的養老模式”。雖然我國城市社區養老取得了一些成績，但與西方發達國家相比，仍存在較大差距，如社區養老服務內容單一、行政色彩濃厚、專業人才緊缺等現實性問題一直阻礙著我國社區養老服務的發展進程。

縱觀國內外對社區養老服務的探索研究，或多或少都存在一些問題。本文擬在此基礎上重點研究我國城市社區養老服務供給運行機制，即，以家庭為基點，以社區機構提供服務為載體，通過對服務性資源的整合，依靠專業人才隊伍，依賴成熟法規政策，能夠精準對接老年人養老需求的科學養老服務方式，期望能對推進我國城市社區養老服務有所助益。

一、城市社區養老服務供給運行的理想框架

（一）動力機制——多元供給與多層需求的精準對接

動力是驅使人行動的催化劑，因動力而產生行為。而產生動力的源頭是缺乏和需求。只有明確養老的具體需求，才能提供有針對性的養老服務。可通過詳細的調查（如群眾反饋，問卷調查，網絡統計）全面了解老年人的基本訴求，建立老年人個人信息庫，為供給主體提供服務充當事實依據。讓社區老人參與到供給服務的商討中來，發表自己的意見，了解最核心的內容，促進相互理解與支持。在提供服務之后要定期檢查實際效果，組建后期反饋評價小組，對提供服務與真實需求的匹配度進行考評。良好的動力機制能夠為城市社區養老服務指明方向，激發其他養老服務提供主體的動力，積極投身養老服務事業，為社區養老服務帶來生機和活力。然而實際生活中，一些社區未能準確了解老年人的養老需求，未進行詳細的家庭調查，深入社區的每一戶家庭，了解每一位老人的真實需求，盲目跟風，存在錯誤的假想需求和幻想結果，致使供給與需求不匹配，從而也降低了社區與老年人之間的信任感，拉大了雙方之間的距離，阻礙了社區養老服務工作的開展。同時，也會造成資源的浪費，加大成本。

（二）控制機制——供給主體規范化和服務指標度量化的緊密承接

控制是組織的一項重要活動，其目的是要保證實際工作效果與計劃一致[3]。要達到控制的目的，必須依據一定的科學程序和量化標準。在城市社區養老服務供給運行機制中，單靠市場一方的力量，很難成功吸引老年人的高度重視，只有政府發出號召，實施一些養老服務的項目，建立社區養老服務機構，制定養老服務標準，提供統一公平的服務和基礎設施，才有利于推動城市社區養老服務的進程。另外，社區養老服務屬于公共服務的范疇，政府在提供社區養老服務中要發揮主導作用，明確自身的職能，處理好自己與其他提供主體之間以及各供給主體之間的關系，了解把握城市社區養老服務項目的發展節奏。嚴格正確界定活動的職能范圍，幫助各供給主體明確自己的角色擔當，明晰職責，不互相推諉，不過度交叉。要建立健全職責明晰的法律法規和獎罰條例。從現實實踐來看，我國一些地方政府未能很好履行自己的職責、明晰自己的職能的現象依然存在。相關的制度標準、法規政策覆蓋范圍狹窄，存在盲區。城市社區養老服務缺乏法律和制度的約束與保護，不利于城市社區養老服務供給機制的構建。

（三）整合機制——真誠良好溝通與科學合理協調的有效連接

城市社區養老服務的供給主體可以是政府、市場（企業）、社區居委會以及草根志愿者。政府通過下發助老資金，投放養老服務項目來助力城市社區養老。一些企業與政府通過共同完成養老服務項目或者捐助助老款項，建設養老機構，投身養老事業等方式直接或間接貢獻自己的力量。草根志愿者走進社區，提供更加詳細周到的助老服務。多方主體的力量需要一個強有力的凝聚核心，協調各方，共同發力。整合機制就是在服務機構、專業人員、政府政策和資源上進行整合，在各主體之間建立良好的溝通協調機制，加強信息的交流和情感的溝通，以需求為導向，貼近社區老人，并將具體情況反映給上級政府，使上下貫通。同時，通過整合把握機制運行過程的各個環節，發現并及時改進出現的問題，求得思想上的統一，達到行動上的一致，發揮最大的效力。

但是，目前一些地方依然存在信息交流斷層隔絕的現象，參與主體只考慮自己的覆蓋范圍，從自身角度出發，缺乏與其他供給主體的交流，導致供給內容的重復單調，而一些迫切需要的領域則缺乏關注，并未真正滿足養老的需求，可能激發老年人與社區服務的矛盾，降低信任程度，同時，也不利于城市社區養老服務的創新，許多新的路徑會因此受到阻塞，難以促進養老服務供給運行機制質的突破與發展。

（四）保障機制——嚴格有力的監督評價與科學及時反饋的合理銜接

城市社區養老服務項目的展開，需要一定的保障機制為其保駕護航。監督評議和反饋機制的雙向努力是其堅強的護盾。首先，通過服務項目的監督評議機制，來監督各個供給主體的行為，監督服務項目的具體落實，評價服務項目的進展及結果。只有經過評議才能看到養老服務項目所帶來的影響是積極的還是消極的，是否符合民意，存在哪些弊端。其次，反饋機制主旨在于特定養老服務項目結束之后，定期對社區老年人進行回訪調查，見證他們生活的改變，記錄他們的感受和意見，及時將具體情況反饋給組織內部和上級部門。其經過慎重的考量和詳細的計劃后，制定有效的解決對策，落實具體行動來提高養老服務項目的質量。在這一過程中，采用重點抽查與普遍調查相結合，內監督與外監督相配合，形成全覆蓋無盲區有效力的監督評議反饋機制，有利于提升社區養老的可信度。但是，目前一些養老服務項目的相關信息，如資金的來源、資金的數量、受助對象、受助金額等并未公開，信息的閉塞難免給監督和評議工作帶來困難。

（五）激勵機制——政策吸引和福利待遇的耦合順接

城市社區養老服務供給的激勵機制，指的是對那些提供服務的主體進行回饋以調動他們的積極性。有效的激勵能夠吸引并留住真正的人才，激發創造性。激勵的方式主要有：第一，志愿服務積分兌換機制[4]。志愿服務的人員或者組織機構，在累積一定的積分之后，根據提供的服務等級可以兌換一些基本的生活用品。第二，愛心大使福利機制。設置愛心APP，設計愛心捐助、愛心講座、愛心事跡等幾個窗口，每進行特定時間段的助老服務，會得到一顆愛心，對達到一定數目的服務者頒發愛心大使獎章，公交愛心卡等特定的福利。第三，社區養老優惠政策。政府針對社區養老制定福利政策，可以是申請項目的特權、財政撥款的傾斜、發展規劃的指導等。這樣的做法可以激發各供給主體的動力，讓城市社區養老服務供給形成一個良好運行的閉合機制，不斷向前運轉。但目前，只付出無回報、無人問津的現象依然存在。一線服務人員的待遇不對等，對情緒勞動的管理不到位，使其不能發揮更大的吸引和傳播的作用。另外，還存在對提供服務人員的職等劃分不明晰、衡量標準模糊籠統、支援資金不能持續供給、人才輸入鏈中斷等問題。

二、當前我國城市社區養老服務供給運行機制的制約因素

（一）供給主體失靈，機制運轉桎梏

供給主體失靈，主要表現在以下幾個方面：第一，供給主體碎片化傾向明顯。由于各主體的動機、目標和手段存在差異，主體內部又有著不同的職能分擔，相互之間缺乏有效的溝通和理解，使供給主體碎片化傾向日益凸顯。第二，角色認知偏差。政府對自身角色和職責的定位存在一定程度的偏差，產生了一些政府職能的越位和缺位現象。第三，責任體系模糊。一方面，政府內部各職能部門如何協同，如何保障等問題并沒有落實到具體的政策上。另一方面，社區行政化傾向造成社區角色的混淆和功能的失調，對自我認知的淡化以及目標導向的偏差，讓其失去自我發展與完善的靈魂主干。第四，監管力量單一。一味地以政府為主導，會使養老服務的發展偏向行政性色彩，偏離養老服務的宗旨。另一方面，其他監管力量的科學性和有效性存在不足，養老服務供給過程和機制評價的科學性和民主性也亟需考究。

（二）人才血液凝固，持續供給乏力

人才的供給對于城市社區養老服務來說具有至關重要的作用。首先，社區的日常經營、養老服務中心的資源分配、基礎設施的維護、與其他主體的對接都需要專業人才的力量，依靠他們的專業知識和技能來進行。其次，社區老年人的日常照料、心理輔導、法律咨詢、文化娛樂同樣需要專業的人才。他們擁有看護的經驗，懂得心理學，能夠細心觀察耐心引導，精通法律，善于科普法律知識，提供專業的服務內容。但現實運作中，這些崗位及內容服務上的人才數量及質量并不能滿足機制運轉的工作分工，高素質人才的缺乏使得社區養老普遍缺乏專業性的支撐，難以為社區養老注入新鮮的血液，造就豐碩的“果實”。

（三）資金周轉緩慢，資源保障不足

城市社區養老服務發展過程中的主要資金來源于政府的財政撥款、市場（企業）的投資或者社會的捐助。隨著老年人養老需求的日益多元，迫切要求提供更高質量的服務，其中基礎設施和專業人才隊伍的建設都需要大量的資金注入。但目前政府的財政撥款對象不單是養老服務還有其他領域;市場的投入大多以利益為導向，且受政府的管轄。回報小，制約大，勢必打擊市場的積極性;社會的捐助雖然時有發生，其力量卻是杯水車薪。所以，資金和資源的供給達不到輸出的要求，養老服務的進程勢必受到限制。

（四）愛心意識淡薄，慈善事業羸弱

擁有愛心和慈善意識會使人自發地做出自己的貢獻，不求回報，但求有效。社會的愛心力量包括愛心人士、愛心組織和愛心企業等。社會愛心力量能提供充足的物力和財力，同時能夠對社區養老產生很好的宣傳作用，在社會上擴大影響力。但是我國慈善事業起步較晚，缺乏成熟的運作機制。愛心群體比重較小，多為擁有財力的企業或個人，缺少愛心意識的熏陶，加之慈善階層主體的固化，都會在一定程度上掩蓋對社區養老的關注，不利于社區框架內養老服務的發展。

（五）法律制度不健全，制度化發展緩慢

我國首個居家養老服務發展意見出臺于2008年，而正式建設起步則是在2010年左右[7]，目前我國還缺乏統一的鼓勵扶持社區養老發展的政策法規，管理監督也沒有國家統一標準和規范制度。同時，在社區養老服務供給機制運行中，缺乏發展養老服務的專項法律，對于參與者如何參與、參與流程、參與規定等方面有待深入研究;對于吸引社會力量參與的福利政策有待多元化;對于愛心慈善事業的發展和項目推廣的政策指導也有待加強。此外，相關的法律權威性不足，現實的可操作性有待考究。

三、改進完善我國城市社區養老服務供給運行機制的策略

（一）依賴制度體系保障，營造有序運轉格局

首先，多元主體參與的制度化轉變。目前，社區養老服務的供給主體參與缺少可持續性[8]。持續性參與能夠提高參與社會治理的能力，更好地在社會上立足。可實行參與主體合約制來保障持續性參與，對參與期限、服務內容等有關方面簽訂合同，明文規定。同時，要加強供給主體參與的有序性，遵照流程進行，使相關人員依法依規申請參加，審查合格后出具參與證明，并明確制定參與主體行為規范法則。

其次，政府職能的優化性發展。政府應當出臺并實施一些指導性的政策，對養老服務工程加以正確的引導。政府要明確服務供給的界限，哪些領域是自己應該介入并嚴格把關的，哪些事務要適當下放交給下屬部門去做，以此抑制重復供給、無效供給、形象工程等現象的發生，實現資源的有效利用，提高供給效率和質量。與此同時，政府要加大社區養老供給運行機制構建的前期工作，提供輸血和造血功能，切實發揮好自身的作用[9]。

再次，權責體系的明晰化建設。參與到社區養老過程中的每一個機體，都應正確認識自己的職能所在，了解自身權力的輻射范圍，正確行使自身的職權，不越位，不缺位。同時，對參與主體的職責形成明確的規定，對未能履行自身職責的主體進行適當懲罰，對長期履行自身職責的主體予以適當表彰和獎勵。此外，提供恰當的合作平臺，讓參與各方能夠平等順暢地交流和分享，互補共進，互相監督，促進信息的流動和情感的凝結。

最后，監管體系的科學化運轉。一是要發揮政府自身的權威性，去關注那些其他主體無法監管的方面。二是其他主體要利用自身與社區的近距離優勢，貼近社區，全方位實時監管。三是政府可以通過購買第三方服務評估機構[9]，通過與第三方建立溝通合作機制，實時監管與重點抽查的有機配合，積極完善服務供給機制。四是擴大監督主體的范圍，吸納一些諸如人大代表、政協委員、社會資深志愿者等加入其中，配合社區內部的力量，做到內外監管、科學評價、真實反饋。

（二）完善人才培養機制，提高人才供給質量

各大高校是培養人才的聚集地，他們對于人才的培養有著自己獨特的方式。課程設置、專業認知、知識積累、實踐歷練是其基本內容。首先，設置一些老年人看護、心理健康咨詢、養老規劃等專業性的課程，配備資深講師講授。其次，在學生的培養計劃中加入有關方面的課程內容和發展方向，專門為社區養老培養專業人才。對于企業，應該將專業人才培訓納入到企業發展的規劃當中，與政府共同培養專業人才。企業可以建立培訓基地，由政府派遣或者外界聘用專業培訓人員，集中對員工進行培訓，培訓檢測合格后頒發資格證書[11]，投入到社區養老進程中，持續助力養老服務事業。同時，應加大對社會專業人才的吸引力度，適當提高一線服務人員的工資待遇，建立服務人員的職稱評審制度。還應定期舉辦一些宣傳活動，如定點宣傳、巡回講座等，以此來完善人才培養機制，輸出更多高質量的人才，投身于社區養老服務事業的發展。

（三）拓寬資金引入渠道，開發多元供給源頭

政府要加大對社區養老服務的財政支持力度，為社區提供養老基礎設施，建設老年圖書館、活動室、心理知識和法律知識咨詢室等，讓老年人能夠體會到自身的價值，不會過度空虛寂寞，確保養老服務的日常照料和文化娛樂等基本需求得到滿足，確保社區養老的福利性。社區機構以及政府要主動與市場企業接洽，吸引他們對社區養老的關注，投入相應的資金支持和人才輸入，政府可以制定相關的福利政策，通過財政補貼、簡化事務辦理流程等方式來吸引市場力量。社區可以將自己的發展計劃、未來前景等向市場展示，提供投入的籌碼來增加吸引力。此外，社會上有許多關注社區養老發展的個體，他們可以提供一定的資金、資源的支持，他們擁有真誠的愛心，愿意貢獻自己的力量，愿意加入社區養老服務的發展進程。社區養老發展應該對這些個體予以一定的補償，獎勵他們的奉獻。制定回饋機制，讓每一個加入其中的個體都能感受到自己的價值和被尊重。同時，也要充分挖掘家庭的潛力，家庭是養老的核心，要爭取家庭對養老的堅定支持。最終形成以政府為主導、以企業為主力、以家庭和社會為補充的多元供給主體[10]，為資金支持提供后盾。

（四）加大愛心公益宣傳，營造暖心社會氛圍

要在全社會營造一種濃厚的愛心慈善氛圍，讓人們在無形的熏陶中培養自己的慈善意識，獻出自己的一份力量。首先，可以開展一些專題愛心講座，邀請愛心事業的佼佼者講述愛心意義，倡導愛心行為。同時，在全社會尋找愛心人士，邀請他們向大眾分享自己的經歷。其次，設置愛心廣告牌，張貼慈善標語。可以通過專業設計團隊與社會征集相結合的方式，挑選最契合的宣傳標語，并以電視杯、條幅、廣告墻、短視頻等方式與公眾見面。最后，可通過舉辦慈善活動等方式來加大愛心和慈善意識的宣傳力度。現實生活中，發生在我們身邊的愛心事跡數不勝數，當忽略這些愛心行為的發生意義時，對社會愛心意識的宣傳和培養無疑是一種阻礙。因此，政府、社區、市場可以通過合作的形式，成立愛心行為保護小組，記錄、觀察身邊的愛心事跡，推出愛心公益頻道，愛心行為站等。要制定愛心行為保護法規，構建愛心行為獎勵機制，進一步對愛心行為加以保護。

（五）重視法規政策完善，開發制度化沃土

首先，社區養老服務機構管理法制化。出臺社區養老服務供給運行的專項法律，對社區養老機構的準入和退出加以法制化約束，制定相關獎懲法律條例，增強威懾力;制定社區機構監管法規，實行統一管理，統一監管。對機構運作流程、發展方向、辦理程序作出明確規定;建立機構信息公開法規。社區養老服務機構要將資源的投入、受助對象、服務內容、服務成效等相關信息公開，保證必要信息的透明度。

其次，社區養老服務人才隊伍建設制度化。要想發揮人才的驅動作用，就要對人才隊伍建設嚴格把關。第一，制定人才引入衡量標準，如心理健康、照護醫療等知識的掌握程度，服務實踐的經歷及成果等，嚴守人才引進第一關。第二，制定人才的科學分工制度。根據不同人才的不同專業知識，分配到不同的崗位上，確保每個崗位上的人才供給能夠維持良好運轉，且供需平衡。第三，制定人才激勵機制。可以定期對人員進行培訓和考核，評定等級，合格者頒發從業資格證，并給予一定福利待遇，如假日旅游、獎金等。

最后，社區養老服務保障措施制度化。城市社區應當在政府的引導和支持下，制定一些保障性措施，建立雙方互信機制，為社區養老服務的發展提供可靠屏障。如建立受助對象層級化制度，依據失能、失獨、低保、有良好自我照顧能力、年齡等標準進行分類，每一類別對應特定的服務內容，這些都需要制度化的規范。再者，可以實施社區養老保險福利制度，由社區代繳一部分保險費用，且對投保人、投保對象、投保內容作出明確規定。

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【責任編輯：黎峰】