基層治理中的黨員志愿服務制度化：意義、困境與路徑

李嚴昌

摘?要：志愿服務本質上是一種社會治理方式，發展志愿服務是國家治理現代化的題中應有之義。黨員志愿者服務是共產黨員參與基層治理的重要形式，通過黨員的志愿服務理念彰顯道德理想的引領力是新時期維護和體現黨的執政地位的有效途徑。“被志愿”、不配套、走形式等現象反映了當前基層治理中黨員志愿服務制度化面臨的困境：服務組織行政化、服務平臺擺設化、服務結果低效化。要讓黨員志愿者愿意、能夠而且有效地參與基層治理，必須強化三種機制：動力機制、承載機制和保障機制。要真正使基層治理中的黨員志愿服務常態化既要解決相關的制度缺失問題，更要解決黨員的信仰危機問題。

關鍵詞：基層治理;黨員志愿者;志愿服務;制度化

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0089-05

引言

改革開放以來，我國的市場經濟和社會自治逐步發育并成長壯大起來。黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現代化”的改革部署，正式確認了國家治理的政府、市場、社會三元共治結構。志愿服務是光榮而崇高的事業，體現著公民的社會責任意識，集中反映了社會自治力量的發育成熟程度和社會治理水平，從而被視為現代社會文明程度的重要標志。前聯合國秘書長潘基文曾指出：“志愿服務通過促進尊重多樣性、平等以及人人參與，可以帶來積極的社會變化，是最具活力的社會財富。”[1]在現代社會三大治理機制中，志愿機制是政府機制和市場機制的有效補充。

20世紀90年代，在國外志愿者和國際志愿組織的影響下，我國志愿服務逐步發展。在基層，隨著社會自治的不斷發育，社會志愿組織不斷涌現，從事志愿服務的人越來越多。在當前我國基層社會治理中，志愿服務者已成為滿足廣大人民群眾日益多元化、個性化公共服務需求的重要力量。在廣大志愿者中間，有一個特殊群體，就是共產黨員志愿者。由于共產黨員的信仰與志愿精神有相通之處，再加上長期的“學雷鋒做好事”的傳統，共產黨員往往是基層志愿服務活動的發起者和中堅力量。但應當看到，隨著社會慈善事業的發展以及專業性志愿服務組織的大量出現，同時也由于許多基層共產黨員“精神缺鈣”而導致的“志愿失靈”，黨員志愿服務事業的發展遭遇新的挑戰，面臨著激情消退、陣地萎縮和公信力不足等現實困境。黨的十七屆四中全會明確提出“鼓勵黨員帶頭參與志愿服務，推廣黨員承諾制等做法，探索建立黨員在居住地發揮作用的機制”;黨的十八大提出“完善黨員干部直接聯系群眾制度，提高做好新形勢下群眾工作的能力”;黨的十八屆三中全會指出，要激發社會組織活力，支持和發展志愿服務組織。習近平總書記非常重視志愿服務工作，曾三次給志愿服務組織回信，希望大力弘揚志愿精神，用實際行動為實現中國夢作出新的更大貢獻[2]。十九大報告提出，要“推進志愿服務制度化，強化社會責任意識、規則意識和奉獻意識”，其中，共產黨員無疑要起先鋒模范作用。黨員參與志愿服務、黨員志愿者參與基層治理是基層踐行黨的群眾路線的重要途徑，對增強黨員自身修養、加強基層黨的建設、密切黨群關系、引領全社會文明風尚都具有非常重要的價值。進一步推動廣大黨員積極參與志愿服務，構建黨員志愿者參與基層治理的長效機制，具有重要意義。

目前，學界對黨員志愿者服務的研究整體上來看還比較薄弱。祝靈君立足全球，審視了現代政黨遭遇的危機以及志愿精神可能對其的救治效用，從學理上明確了共產黨主動參與和引領志愿服務的重大政治意義[3]。畢娟著眼微觀，發現了社區黨員志愿服務的動力基礎和理論依據，即社區服務的社會力量不足對黨員參與提出需求，黨員和志愿者有著共同的道德理想，黨員與社區的良性互動有利于培護黨執政的合法性資源[4]。劉豪興、徐珂從社會學的視角研究發現，黨員通過志愿服務參與社區治理實際上是共產黨的一種傳統，依靠通過黨員志愿服務彰顯道德理想的力量，而不僅僅依靠掌握政權，是共產黨體現執政黨地位的更佳選擇[5]。其余成果更多是政治宣傳性的文章以及對基層實踐的推介。本文試圖進一步分析新的歷史條件下黨員志愿者服務基層的重要性，并深入挖掘當前基層治理中黨員志愿行動面臨的主要問題，在此基礎上尋找推進黨員志愿者參與基層治理的制度化路徑。

一、黨員志愿者參與基層治理的重要意義

在現代社會，志愿服務已成為推動社會治理轉型的重要抓手，其價值在于彌補政府機制和市場機制的不足。推進黨員志愿者參與基層治理，根本目的是發揮黨員志愿者的獨特作用，將志愿服務與黨的建設相結合，助推基層治理現代化。一方面，利用志愿精神激活信仰，利用志愿機制改善基層治理，解決政黨合法性和治理有效性問題;另一方面，通過黨建和政府行動引領保障志愿服務事業發展，實現志愿服務與黨的建設兩結合、兩促進。

1.對黨的建設：錘煉堅強黨性，推動從嚴治黨。參與志愿服務是廣大共產黨員踐行群眾路線、提高黨性修養的有效途徑。一方面，參與志愿服務使領導干部真正貼近群眾、貼近基層、貼近社會，了解社情民意，增強群眾感情，接受群眾監督，強化宗旨意識。另一方面，志愿服務精神與共產主義信仰具有高度契合之處，黨員領導干部在參與志愿服務的過程中能體會到人間大愛和志愿奉獻的精神愉悅、理解志愿服務真諦，從而實現錘煉黨性、補鈣壯骨，堅定理想信念。2012年11月17日，習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話中指出：“堅定理想信念，堅守共產黨人精神追求，始終是共產黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱。”引導廣大黨員參與志愿服務有利于積極倡導奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，教育引導廣大共產黨員堅守共產黨人的精神追求，大力弘揚黨的優良傳統和作風，不斷增強黨員對黨的向心力、凝聚力。

2.對志愿服務：提供有力支持，推動跨越發展。組織引導共產黨員參與志愿服務，是黨和國家支持志愿服務的重要舉措。志愿服務就是在黨和政府大力支持下、在廣大共產黨員的先鋒模范作用帶動下在中國大地上生長并壯大的。與發達國家相比，我國的志愿服務事業雖然起步較晚，但發展很快。這表明，堅持黨政推動，是中國特色志愿服務在制度體制上的優勢。近年來，在黨中央高度重視、關懷下，志愿服務事業蓬勃發展，越來越多的愛心人士加入了志愿者隊伍。據民政部統計，目前我國正式登記和在社區內部成立的志愿服務組織已有18萬多個，凝聚了超過6600萬名志愿者。廣大共產黨員積極參與志愿服務，為基層治理和志愿服務提供了大量的人力資源。2016年7月，中宣部、中央文明辦、民政部等8部門印發的《關于支持和發展志愿服務組織的意見》明確要求：各級黨政領導干部要充分發揮示范帶頭作用，利用工作之余參與志愿服務活動;倡導鼓勵廣大公務員、專業技術人員、企事業單位干部職工、公眾人物等積極加入志愿服務組織，參加志愿服務活動，共產黨員、共青團員要做出表率。正是由于黨政推動和黨員示范，我國志愿服務事業實現了跨域式發展。

3.對人民群眾：直接受益受惠，增進政治認同。作為一種新方式和新機制，黨員參與志愿服務的根本目標是為了服務群眾。習近平強調，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，“保持黨與人民群眾的血肉聯系是一個永恒課題，作風問題具有反復性和頑固性，必須經常抓、長期抓，特別是要建立健全促進黨員、干部堅持為民清廉務實的長效機制。”共產黨員參與志愿服務，就是要把志愿服務與服務群眾、推進公共服務均等化結合起來。世界上許多國家如美國、新加坡都是以高水準、規范化的志愿服務實現全民公共服務均等化。黨員志愿者提供公共服務，可以節省財政開支，最終讓群眾受惠。黨員參與志愿服務可以讓群眾看到共產黨的宗旨不是掛在嘴上，而是近距離的直接服務、直接受益。這不僅有利于增強全社會對志愿服務的情感認同和行動自覺，更有利于改善群眾心中的干部形象，密切黨群干群關系，促進群眾與黨同心同德，增強人民群眾對黨和政府的政治認同。

4.對社會治理：實現多元共治，促進文明和諧。黨員參與志愿服務的重要目的是喚起社會自治的意識和能力。志愿服務不是單純的奉獻、做好事，而是公民參與社會治理的一種生活方式，是公民的義務與責任。志愿服務實質上是基于“人人為我，我為人人”的理念，以為彼此提供公共服務的方式最終實現社會的自我服務。通過黨員做表率、普通群眾及時跟進參與志愿服務，引導社會成員增強主人翁精神，激發社會自治、自主、能動力量，從而加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制和構建全民共建共享的社會治理新格局。從這個意義上講，志愿服務也是黨聯系群眾，發動群眾，動員社會多方參與社會治理的有效手段。在強調文化自信的當下，越來越多的人認識到，志愿精神是對優秀傳統道德的呼喚與重建，也是社會主義核心價值觀建設的必要手段和途徑。黨員參與并引領群眾開展志愿服務，有利于培育和踐行社會主義核心價值觀，有利于深化群眾性精神文明創建活動，從而提高社會整體的文明和諧水平。

二、黨員志愿者參與基層治理存在的問題

近年來，全國各地大力推進黨員參與志愿服務工作，黨員志愿者圍繞扶危濟困、應急救援、大型活動服務等開展形式多樣的志愿服務活動，黨員志愿者隊伍不斷發展壯大，志愿服務熱潮在城鄉基層治理中蓬勃興起，但同時也應清醒地看到，基層黨員志愿服務目前還存在著活動開展不夠經常、體制機制不夠完善、服務水平不夠高等諸多問題。

1.服務組織行政化，參與意識不強。目前，我國的志愿服務還處于發展初始階段，未形成廣泛的社會共識，黨員自發參與度不高。一些黨組織向黨員攤派任務，要求做到“黨員志愿率百分之百”實現“黨員志愿全覆蓋”等，強行把黨員編排到不同的志愿者隊伍里，存在黨員“被志愿”現象。這種做法違背了志愿精神，挫傷了黨員參與志愿服務的積極性。一些基層黨員反映：組織黨員志愿者隊伍應該憑黨員“自愿”，讓黨員在工作之余利用自己的特長自愿地參加社區志愿者活動，而不是硬性規定去做什么、該怎么做;作為一名黨員，有責任也有義務在八小時工作之外繼續發揮黨員的先鋒模范作用，但黨組織也應該尊重黨員的主體地位，體諒黨員的能力和難處[6]。

2.服務平臺擺設化，參與保障不足。一些地方雖然建立了黨員志愿者隊伍、站點或者網站，但很少開展活動，黨員志愿服務平臺發揮不了作用，隊伍虛建，站點虛設，網站“僵尸化”。目前，黨員志愿服務制度建設還比較滯后，保障措施不足，存在平臺建設與制度建設不配套現象。已形成的黨員志愿服務管理制度線條粗，內容不具體、不科學、不完善，缺乏指導性和操作性，缺乏相應的培訓、激勵、調整調配機制，忽視黨員志愿者的日常管理、登記注冊、教育培訓、督導檢查、考評獎勵等環節工作，導致黨員志愿服務發展后勁不足[7]。個別地方單純地通過強化意識形態抓黨員志愿服務，缺乏相應的物質、資金支持，影響活動的實效性和連續性。

3.服務結果低效化，參與績效不高。當前，黨員志愿者服務還未形成規模化、社會化格局，組織化程度不高。絕大部分黨員志愿者服務隊都由基層黨組織創建，黨員開展活動的自覺性不強，服務水平和質量不高。服務隊伍結構不合理，群眾需求量大的搶險救災、醫療衛生、教育科技、環境保護、司法援助等專業技術黨員志愿者短缺，服務項目與群眾需求不匹配。一些地方的黨員志愿服務活動僅限于特殊日子的學雷鋒活動、慈善捐助等簡單事項;某些地方“拉大隊伍”興師動眾搞宣傳，啟動儀式、領導講話時間長，真正的志愿服務時間短，這種“作秀”“搞形式”的志愿服務效果差、群眾滿意率低[8]。同時，黨員志愿者服務普遍忽視品牌建設，服務隊伍和服務項目缺乏影響力，社會認可度不高。

上述問題的存在，反映了我們對黨員志愿服務在整個社會志愿服務事業中的定位和作用還不甚明確，從而導致黨員志愿服務的一系列制度安排的缺失。

三、構建黨員志愿者參與基層治理的制度化路徑

近年來，中央明確要求“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這實際上對黨員志愿者參與基層治理的作用定位及制度建設提出了原則性要求，即黨員志愿者在基層治理中既是參與者、更是引領者和服務者，各級黨委政府要加強對黨員志愿者的領導和支持;黨員志愿者不應趾高氣昂、自娛自樂，而應和其他社會志愿者密切協作;而這需要相應法律和制度安排來保障。具體來講，要發揮好黨員志愿者在基層治理中的參與、引領、服務作用，應當從制度設計上解決好黨員志愿者愿意、能夠而且有效地為基層治理提供志愿服務的問題。

1.強化動力機制，樹立“志愿服務”精神理念，確保愿意服務。一是思想教育。將志愿服務列入黨性教育重要內容。要圍繞共產主義理想信仰與志愿服務精神的契合之處，積極開展學習討論，要注重充分利用各種宣傳教育形式，如標語、公益廣告、報紙、網絡等，使廣大黨員牢固樹立“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神，積極引導他們將堅定黨的信仰和宗旨落實到參與基層志愿服務的實際行動上。二是政策引導。把黨員參與志愿服務活動情況作為入黨積極分子的硬指標，作為黨員民主評議、評先評優、干部選拔的重要依據。要注重發揮黨員領導干部參與志愿服務的帶頭示范作用，使領導干部志愿服務活動成為官德建設的切入點，對其參與志愿活動作出明確規定，納入干部考核內容[9]。三是民主參與。在尊重黨員主體地位的基礎上，根據個人意愿、能力和特長來選定參與志愿服務項目，讓黨員志愿者在參與志愿服務的過程中感受心靈愉悅、享受精神滿足、理解志愿服務真諦，讓志愿服務成為更多黨員的行為習慣和價值追求。積極吸收社會各界公眾廣泛參與，建設一支以黨員為主、各界參與、分工協作的高素質志愿者隊伍。

2.強化承載機制，形成“開放式”活動方式，確保能夠服務。一是注重嵌入社會組織。黨員融入志愿者組織，是實現黨對志愿組織領導的一種方式。黨員志愿者應盡量少開展“部門組織”“聲勢浩大”的服務活動，而是真正參與并深入到各類社會組織開展的志愿服務活動之中。基層的每支志愿服務隊成員都應突出黨群共建、專業化服務的特點[10]。二是注重服務城鄉社區。堅持把社區（村）作為經常性志愿服務活動的主要場所，著力扎根基層，著眼于為群眾做好事、辦實事、解難事。要定期深入社區，推動黨員志愿者開展志愿服務與收集社情民意相結合，推動廣大黨員志愿者參與基層群眾民主協商議事活動，共同管理基層公共事務。三是注重對接專業機構。走專業化志愿服務道路。專業化社會工作者引領志愿者是開展黨員志愿服務活動的有效方式。黨員志愿者可以主動聯系熱心公益的專業機構，既為其提供智力支持、信息支持，又向其學習專業特長。四是注重運用信息網絡。建立“網絡志愿服務對接系統”。利用信息網絡廣泛收集群眾服務需求，圍繞居民需求設計“接地氣”的志愿服務項目，有針對性地開展順民意的活動，實現需求與供給精準對接。

3.要強化保障機制，培育“特色化”服務品牌，確保有效服務。一是規范機制。建立健全黨員志愿者工作規章制度。建立規范的招募、注冊、登記制度。依托志愿服務信息平臺，完善動態需求管理制度，按照群眾需求對志愿者進行分類管理。完善志愿服務記錄制度，建立服務記錄的異地轉移和接續制度。制定黨員志愿者活動規則和行為規范，規范儀容儀表、服裝標識、行為舉止、服務用語。如要求黨員志愿服務必須做到亮證、回訪。二是培訓機制。要根據個人意愿和技能特長建立黨員志愿者個人檔案，堅持與在社會上有影響、品牌化的志愿服務組織合作開展黨員志愿者培訓管理，并根據志愿服務具體項目的要求，進行相應的知識和技能培訓，提高服務的針對性和實效性。特別要重視培養黨員志愿者骨干分子，使其發揮模范帶頭和組織發動的重要作用。三是激勵機制。每年都應對優秀志愿者、優秀志愿服務項目給予表彰鼓勵，特別是對具有總結推廣價值的黨員志愿服務項目和發揮示范帶動作用的黨員志愿服務團隊進行重點指導和培育。對黨員志愿者激勵應以精神鼓勵為主，輔之以必要的物質獎勵，注重滿足黨員志愿者多元化的需求。應積極推廣志愿服務的積分累積機制和道德銀行制度，使積分可兌換相應的服務、商品券，從而激發黨員志愿者的積極性[11]。四是關愛機制。黨員志愿者在日常工作和生活中遇到重大變化、重大困難時，各級黨委政府應認真幫助解決。盡管黨員志愿者活動是純義務、無報酬的，但開展活動必定要涉及基本的財物支出，各級黨委政府要從關愛和鼓勵的角度，為黨員志愿者購買必要保險、提供基本物質保障。

結語

推進國家治理體系和治理能力現代化的改革部署，實際上提出了政府、市場、社會三個領域的治理邊界及其合作問題。在當代中國，共產黨扮演了對這三者重新劃界并且確保三者能夠“分中有合”的關鍵性角色。在基層治理中，社會組織以及志愿服務的發展都得益于黨的支持。共產黨希望他們能夠與黨同心同德，希望他們成為社會治理的助手。黨員志愿者的存在，既是黨支持志愿服務的明證，也是實現黨對社會組織和志愿服務領導的一種方式和機制。黨員通過志愿服務行動參與基層治理，實際上是黨的一貫傳統，因為它既符合黨的宗旨，同時又是將黨的領導嵌入基層治理的有效方式。這種中國特色的志愿服務體制要發揮其功效，實際上需要三個條件：一是共產黨員的先進性和純潔性;二是共產黨對社會志愿組織的有效嵌入;三是共產黨、社會志愿組織及其服務群眾的良性互動。其中，后面兩個條件可以通過制度安排來實現。需要指出的是，提供第二、三條件的制度安排并不能充分保障黨員志愿者服務的實效性。故而可以看到，全國各地的黨員志愿服務盡管熱火朝天，但問題依舊存在。因為第一個條件是基礎性的，當前基層黨員志愿服務出現種種問題的根源是共產黨自身面臨著信仰危機。信仰危機和制度缺失的疊加，實際上使得許多地方的黨員志愿服務陷入了深深的合法性和有效性困境。要根治基層黨員志愿服務存在的癥結，使基層治理中的黨員志愿行動真正有力量，必須既要解決制度缺失問題，更要解決信仰危機問題，這些問題都值得學術界進一步深入探討和研究。

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【責任編輯：張曉妍】