農村宅基地建房管理矛盾問題與對策探討

謝雨，趙小敏

(江西農業大學國土資源與環境學院 江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室,江西 南昌 330045)

宅基地作為農村土地的重要組成部分，與農民利益息息相關。“一戶一宅”政策的推行，有效維護了農村住房公平與安全，也是保障農村生產、生活和生態平衡有序發展的重要基礎[1]。但當前我國宅基地存在違法建設、布局零碎分散、建筑品質不一、閑置浪費等問題，與土地節約集約原則背道而馳，也是基層國土資源管理中的重點、難點。近年來，隨著農村經濟社會迎來了發展新階段，農民收入不斷提高，改善居住環境的要求日益迫切[2]。而在實際管理中，農村宅基地建房卻面臨一些與政策沖突的矛盾點，給土地管理工作帶來巨大挑戰。當前有關研究主要集中于宅基地制度體系建設、宅基地使用權、宅基地高效利用等方面[3-7]，但圍繞農村宅基地建房管理相關的研究較少。本文通過發現宅基地建房政策理論與實際管理工作中產生的矛盾點，探究產生問題的原因，從而提出推動宅基地建設管理規范化、合理化的措施建議。

1 農村宅基地建房管理現狀

1.1 建房需求量大與用地指標有限相矛盾

隨著城市化進程不斷加快，農業人口數量逐年減少。查閱2007—2016年數據(圖1)發現，村戶數量總體呈現下降趨勢，而每年村莊建房在2009年達到峰值后一直穩定在高位。由此反映出，即使農村人口不斷減少，農民建房熱情始終高漲。宅基地建房又分為原址重建、新址新建、加層等方式，據住房與城鄉建設部統計數據顯示，每年有超過三成的農戶選擇新址新建，這無疑給農村宅基地用地需求帶來不小的挑戰。

與此同時，決定能否順利建房的建設用地指標卻遠遠不足。為保障區域經濟發展，各級政府都極力爭取每年的新增建設用地指標，優先用于布局重點項目、區位條件優越、城鄉建設速度較快的地區[8]。因此，作為最后考慮的宅基地建房方面，實際分配到的建設用地指標可說是微乎其微。

1.2 宅基地建設選址隨意與土地利用規劃要求相矛盾

從農戶角度來看，受傳統習俗影響和知識水平限制，農民在選址建房上普遍講究風水、突出個性、互相攀比，隨意性較強，整體布局上呈現出分散、混亂等特點[2,9]，這些不利因素成為鄉村規劃實施的阻礙，影響規劃成效。從規劃角度上，鄉村規劃的制定為延續和塑造自然村落風貌、美化鄉村環境、實現村莊科學和諧發展提供了理論依靠，但在規劃中也存在許多問題，如：規劃內容千篇一律無法凸顯鄉村特色、鄉村規劃制定還未做到全覆蓋、各類用地指標分配不均、規劃涉及內容缺少前瞻性等[10-11]。

圖1 2007—2016年全國村莊建房戶數 與戶籍人口數

1.3 建房迫切性與審批過程繁復相矛盾

農戶從提出建房申請，經歷填表報批、相關各部門現場踏勘、層層審批到最后竣工驗收，十多項流程走下來(圖2)，少則半年，通常為1～2 a。在實地調查中，村建所工作人員對審批耗時長給出的解釋是：為使管理簡便有序，通常將建房申請表累積一定數量或以月或季度為單位向上級單位提交建房審批表，導致審批時耗較長。將“麻煩”轉移到農戶身上的管理方式，“簡化”自己的工作不僅增加辦事成本，還影響審批效率，就出現“未批先建”“邊批邊建”等違法用地行為[12-14]。

圖2 農村宅基地建房的審批流程

2 矛盾成因分析

2.1 建設用地指標少且分配不均

每年新增建設用地指標就像一塊“香餑餑”，各地政府極力爭取，以保障本地區社會穩步健康發展[2]。新增建設用地指標來自“城鄉建設用地增減掛鉤”“低丘緩坡”或其他項目考核獎勵，就“增減掛鉤”政策而言，這是一項緩解地方經濟發展中用地緊缺矛盾的積極舉措，可大部分地方政府為落實建新指標，在未核實地塊具體情況下，隨意確定拆舊區范圍，使得政策脫軌失靈。此外，面對“僧多粥少”的用地情況，政府會將指標優先安排經濟效益突出的項目，用地指標逐級減少，到村級還需除去公共基礎設施等建設項目，留給宅基地建房指標便所剩無幾。農戶苦等指標無果，違規建設、違法用地現象頻發。

2.2 規劃缺失影響宅基地有序管理

規劃科學編制是有效規范宅基地使用方式的基礎工作，截至2016年末，我國已編制村莊規劃的行政村323 373個，占所統計行政村總數的61.5%[15]。無“規”可依加劇宅基地無序使用情況，一戶多宅情況嚴重。如瑞金市17個鄉鎮中，一戶多宅高達11 862戶，超面積用地約35.586萬m2[16]。其中，由于合法繼承而形成的本集體經濟組織成員一戶多宅或宅基地超過法定標準的情況成為突出問題[17]。另一方面，規劃編制科學性不足。在現有鄉村規劃中，受編制人員水平和領導意圖所限，多數缺乏長遠考慮，部分規劃出現“克隆”現象，忽視了區域特殊性與自身特色，與當地實際情況不符的規劃模式也使宅基地選址在實際操作中困難重重。

2.3 多頭管理導致監管失靈

宅基地建房審批過程涉及住建局、國土局、林業局、城市管理等多個部門，加之政府不同層級的管理權限劃分，導致宅基地規劃建設管理職能分散、責任不清，難以形成管理合力，增加宅基地管理協調成本和管理難度[18]。從農戶提交建房申請后，村委會負責對申請人是否符合一戶一宅、是否存在出讓房屋后再申請住房、是否為本集體經濟組織成員等情況進行逐一審查；國土部門實地踏勘申請建房用地是否為建設用地；住建部門應將相關工作在規定時限內完成并及時公示。涉及部門之多，程序之煩瑣，使得管理工作有空可鉆，一旦某一程序出現問題，導致一步錯，步步錯，最終造成管理無序與違法違規后果。而在實際工作，受到地方人情世故或其他因素影響，有些核查流于形式，違法處理措施避重就輕，政策在執行過程中得不到有效監管，導致基層用地混亂，違法違規建房屢禁不止。

3 對策建議

矯正宅基地農房建設管理應多管齊下，從行政管理體系、制度完善、規劃編制引導上提升水平，使其更好地服務新農村建設，更好地支持“鄉村振興戰略”“中國特色的鄉村發展道路”，使農村住房建設與村鎮未來發展規劃緊密聯系[19]。

3.1 完善行政管理體系防范懶政風險

首先要強化監管體系，要明確宅基地管理主體權責，由于政策執行者的自理傾向或“懶政”行為所造成的違法用地后果，要采取嚴厲的措施追究其責任。其次對政策實施過程的監管，要杜絕在管理各環節出現“吃、拿、卡、要”等腐敗行為，對于“不送禮、不打招呼不辦事”的干部職工，發現一個處理一個，真正做到對腐敗“零容忍”。再者轉變農戶觀念，從原來的“自由發揮”轉變為“依法辦事”，在自我約束的同時對政策執行者進行監督，干部和農戶的雙向監管，才能最大程度地保障政策的落實。

3.2 多手段規范宅基地使用

從理論層面，完善農村宅基地制度，保障農民用益物權，對于繼承遺產造成的“一戶多宅”問題建立解決機制，鼓勵實施宅基地退出機制，明確細化宅基地流轉條件，有效節約集約利用村集體土地。從技術層面，強化信息數據庫建設，依靠衛片等信息手段強化宅基地使用監管，同時加快培育高水平信息化人才，為國土資源管理信息技術提供人才儲備。從教育層面，加強《土地管理法》、《城鄉規劃法》等法律法規的宣傳講解，將宣傳活動常態化，引導農戶從被動接受政策法規，到主動學習了解相關知識，逐漸消除農戶對新政策的抵觸情緒，為后續政策的開展實施做好理論鋪墊和群眾輿論導向把控，提升農戶對規范宅基地建房管理工作的認同感和支持力度[20-21]。

3.3 加強規劃指導作用，提高政策科學性

矯正現有農房建設管理失靈，必須提高政策內容的科學性。規劃編制是規范農民建房工作的首要任務，破解農民建房難題，就要完善村鎮規劃的編制和實施，大力提高村鎮規劃編制的質量和水平。首先要請專業的規劃機構和專家共同參與規劃編制，在充分了解鄉情、村情的基礎上，突出地方特色。其次，要合理配置用地計劃指標，在年度新增建設用地配置使用上，既為農房建設預留充足指標，更要為村鎮未來發展預留空間。最后，為防止各規劃指導部門各自為戰，要注意各項規劃編制過程中的銜接工作，加強溝通，做到“土地利用總體規劃”和“村鎮規劃”等規劃有效結合，引導農民建房向良性軌道發展[22-23]。