城鄉融合發展是實現振興鄉村的必由之路

京雨

黨的十九大把建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系作為實施鄉村振興戰略的重要內容。城鄉融合發展意義重大，那么，城鄉融合發展和鄉村振興之間的必然關系是什么？為什么要推進城鄉融合發展？實現城鄉融合發展有哪些需要注意的問題？城鄉關系對農民收入增長的影響有哪些？為什么城鄉融合發展需要正確政策導向？實現城鄉融合發展需要注意哪些導向問題？圍繞著這些城鄉融合發展的熱點問題，本刊特約記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所黨國英研究員。

為什么要推進城鄉融合發展？

《領導文萃》：黨的十九大報告把建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系作為實施鄉村振興戰略的重要內容，對此，您如何看？

黨國英：這個提法抓住了實施鄉村振興戰略最為核心的問題。“城鄉融合發展”并不是經濟學約定俗成的嚴格術語，它是針對我國社會經濟發展的特殊問題提出的政策導向性概念，只能根據我國改革的現實需要來確定它的內涵。我認為，城鄉融合發展與統籌城鄉發展的提法在本質上是一回事。具體講，城鄉融合發展主要有這樣幾點：第一，打破城鄉要素市場壁壘，使各種要素投入可以通過競爭和流動在城鄉經濟部門獲得相近的長期回報，改變城鄉產業競爭力的二元結構;第二，大力推進城市化進程，促進農村人口向城市轉移，改變城鄉收入分配的二元結構;第三，改革公共財政制度，優化國民收入再分配機制，讓農民和城市居民共享國家社會保障福利，消除社會福利分享的城鄉二元差異;第四，合理規劃城鄉環境建設，更大力度保護農村生態環境，改善城市居民的居住形態，讓城鄉居民共享“鄉愁”;第五，促進城鄉社會治理現代化，改變城鄉社會治理的二元分割體制。

《領導文萃》：您一直關注和研究城鄉融合發展，您認為實現城鄉融合發展最重要的是什么？有哪些需要注意的問題？

黨國英：實施城鄉融合發展最重要的其實是認識問題，而不是有人喜歡說的“人到哪里去、錢從哪里來”這類問題。

我注意到以下幾個方面存在認識問題：第一，我國城市與鄉村劃分是否合理？現在主要按行政管理區塊來劃分，把建制鎮及城市的街道和區劃分為城市地區，由此確定城市化率的大小。第二，過分強調農業的“多功能性”，可能影響大宗農產品生產在國際上的競爭力，并導致我國農業的“日本化”。第三，對我國城市化進程的必要性和可能性認識不足，還有的“專家”美化小農，夸大“空心村”問題。第四，對城市發展有很多誤區。舉例來說，有人認為我國城市的高房價具有必然性，因為我們國家“人多地少”。城市規劃界的主流意見贊成我國城市居民的高密度居住方式，以為這種方式有利于節約資源，保護生態環境。類似這些說法，嚴重妨礙我國城市化健康推進，也不利于鄉村振興。

其實，我國高層領導人提出了一些很好的看法，以利于我們解決上述認識問題。習近平總書記就談過我國未來城鄉人口布局問題，李克強總理也一貫重視城市化推進工作。

《領導文萃》：習總書記關于未來城鄉人口布局的意見，請您具體談談。

黨國英：在2018年全國人大廣東代表團會議上，習總書記提出我國未來鄉村人口還會有三四億這樣一個判斷，很有道理。以我國總人口達到約15億峰值為時點，我國農村人口和農業人口很可能收斂到2億、1億左右。各地的鄉村規劃也應根據當地經濟總量的農業占比和農村占比，對農業人口和農村人口的規模做出估計。無論如何，不能按現有農業人口和農村人口的規模制定鄉村規劃，更不能把大量人口“回流”農村的幻想作為鄉村規劃的基礎。

我注意到，一些地方制定的鄉村振興規劃未能體現未來城鄉人口布局變化這個趨勢。這樣的規劃其實沒有意義。保持目前這樣的城市化水平，我國經濟增長潛力將難以發揮，農民收入水平提高將受到制約。我認為這是實現鄉村振興和城鄉融合發展最為核心的問題。

《領導文萃》：您近年的研究領域是城鄉融合發展，認為城鄉關系對農業農村發展的意義重大，那么城鄉關系對農民收入增長的影響有哪些？

黨國英：這個影響的確很大。我們過去對農民收入增長的決定因素有誤解，以為只要農業規模經營水平提高，例如農民種上幾百畝地，農民收入問題就解決了。其實沒有這么簡單。

觀察發達國家農業經濟，可以看到一個重要情形。盡管它們的農業專業化水平很高，家庭農場的經營規模很大，但家庭農場的兼業收入仍然十分重要。以美國為例，在農場主的平均收入中，地頭農業生產帶來的收入占總收入的比重，從1960年的50%左右下降到目前的15%左右。這意味著美國農場主的大量收入是來自地頭生產以外的其他領域。歐洲與日本的農場主收入構成變化大體也是如此。這種情況實際上反映了現代農業經濟如下的幾個特點。第一，農場主家庭的經營規模雖然越來越大，但規模變化與農場主的收入變化并沒有形成水漲船高的關系。從理論上說，在充分競爭條件下，同一水平的勞動者不論從事什么職業，在足夠長的時間里，他們的每一個工作日的收入會趨于一致。同時，勞動生產率提高與單位商品的價值（進而價格）成反比的規律也在起作用。農場規模越大，資本和技術裝備水平越高，單位產出的成本越低，農場主越能接受更低的競爭價格。發達國家資本價格（利率）也有一個緩慢下降的過程，并成為拉動產品成本下降的因素。總之，競爭產生的群體游戲，使得農場規模有一個加速成長的過程，但它并沒有成為農場主增收的主要因素。第二，農場經營規模實際上也有一個“天花板”，只是它的剛性不是很強而已。數據表明，美國大農場的經營規模在2012年之后的增長率明顯下降。這個道理也不難理解。農業的季節性和農業設備的邊際效率下降規律決定了家庭農場規模過大會出現“規模不經濟”的后果。又因為農業生產的不確定因素較多，監督成本比較高，相當多的農業生產項目不適合雇工經營，致使農場主增收也遇到“天花板”。第三，政府補貼對農民收入構成有一定影響，但對經濟效率提高沒有明顯的幫助作用。我注意到一個對應關系，發達國家的恩格爾系數與政府對農民的財政支持力度（按農民收入占比計算）大體成反比。2017年，美國聯邦政府的食品與農業支出占財政支出的比例約為3%，其中約75%左右用于居民的食品補貼，投入農業生產的資金每畝地約為80元人民幣，其中能直接影響到農民收入的比例約為20%。反觀日本，其財政支出的農業支出比例較大，每畝地的分攤額遠超中國，但日本的恩格爾系數近年不降反升，甚至達到26%左右，是美國的2倍。第四，農民增收的主渠道越來越集中于直接農業生產以外的農村產業鏈的價值創造和分配。按以上分析，如果地頭直接農業生產，特別是種植業生產，不容易使農場主的農業收入成為其主要收入，并使其總收入能達到全社會的平均收入，政府補貼又不足以彌補差額，那么，他們的收入就不得不靠在非農產業領域的兼業收入。從價值增值看，食品產業鏈<農業產業鏈<農村產業鏈。在美國，后者的價值大約是地頭農業的10倍以上，其在規模總收入中的占比接近美國的恩格爾系數以及美國的農村人口在總人口中的占比。即使美國這樣的國家，農村也居住大量非農業人口。歐盟國家情況也大體如此。發達國家農戶兼業當然不會背井離鄉去遠處城市打工，農村產業鏈的價值延伸空間足以使農戶通過就近兼業，得到遠超過地頭農業產生的收入。進一步看，在發達國家，控制農村產業鏈的重要主體是農戶合作社。這些合作社規模巨大，足以讓他們在國內農產品市場上執掌牛耳，也能在國際市場上縱橫捭闔。

對上面發達國家的農業農村經濟運行情況，我們過去認識不足。這引起我們對中國現代農業發展導向的思考。中國農戶依靠農業經營規模的提高能解決他們的收入問題么？如果中國實現了家庭農場成為農業經營主體的制度，農戶不兼業就可以消除城鄉收入差距嗎？答案是否定的。當然，如果不推進農業規模化經營，維持小農經營格局，農民收入水平更難以提高。未來中國大量所謂職業農民也需要兼業，但不是目前這種“候鳥式”的兼業，而應該是高度依從農村產業鏈的就近兼業。目前，中國尚未形成適應這個要求的導向性政策思路。按官方披露，中國現在有200多萬個農民合作社，平均每個行政村就有幾個。這種組織雖然名稱叫合作社，但因為其規模過小，實際上不可能在農村產業鏈中開展經營活動，不是真正的合作社。中國的真合作社鳳毛麟角。當下中國農村產業鏈中真正活躍的是所謂農業龍頭企業。實際國有的國家供銷合作總社、國家煙草局等，私營的溫氏集團、伊利集團、雙匯集團等，都是在農村產業鏈上有大能耐的企業，但它們不是合作社;它們固然對推動中國農業產業化發揮了重要作用，但不是以農民為社員的合作性經營組織，而是國有資本或社會資本控制的一般企業。

城鄉融合發展需要

正確政策導向

《領導文萃》：那么，最終解決農民收入提高問題，要采取什么舉措？

黨國英：真正建立農民分享農村產業鏈價值的機制，在農民收入增長與國家經濟增長之間形成強有力的紐帶，今后的改革應形成下述政策導向。

一是要堅定地推進農業規模化經營水平不斷提高，實現小農戶向家庭農場的轉變。無論如何不能把小農戶看作現代農業的長期基礎。小農戶不可能真正與合作社形成緊密的利益聯結。由小農戶構成的合作社不會是真正的合作社。要改變對合作社的觀念，不能把當代農民合作社混同于我國改革開放前的那種農業合作社。

二是推進農民合作社跨行政區發展，培育跨省市的巨型合作社。相較于中國200多萬個農民合作社，美國不過幾千個。歐盟內部農業發達國家的合作社也不過十來個。合作社機制必須改革，資本構成及分配關系不必拘泥于舊的合作社傳統，而應大膽吸收跨國公司的經營機制。

三是探索將有條件的農業龍頭企業由國資或私人公司轉型為農民合作社。這種轉型需要顧及國內相關參與者的共贏以及國際貿易規則，是一項較為復雜的工作，這里不做具體討論。

四是調整城市布局引導政策，特別要注意通過多種政策引導可能崛起的巨型合作社總部駐扎農業產區的小型城市，方便農戶就近從事農村和農業產業鏈上的各類工作。

《領導文萃》：現在經常有專家會講到“產業融合”，那么鄉村旅游的作用究竟有多大？在這些方面，發達國家是如何做的？有哪些經驗？

黨國英：我認為農村產業布局不能拍腦門子去“構想”，特別不能把政府多重干預下形成的產業結構當成合理結構。從根本上說，農村產業就是要利用農村天然的光、熱、水資源，盡可能低成本地生產出大宗農產品滿足城鄉居民提高生活品質的需要。能否滿足這種需要，重要標志就是看城鄉居民的恩格爾系數的高低，即居民的吃飯開支占總支出的比重。這個概念有一定的局限性，但大體能反映經濟結構的特點。我認為，過分強調多功能農業，會影響大宗農產品生產成本的降低，從而會影響城鄉居民的生活品質。

恩格爾系數下降是現代經濟發展的一個成績。恩格爾系數能降低到15%以下，不僅食物相對便宜，還有利于政府用大規模補貼購買食物的辦法幫助窮人，改善窮人的營養狀況，大幅度消除代際貧困現象。中國居民目前恩格爾系數是30%左右，若要讓中國變成富裕社會，還得再降低一半。但從目前觀察看，我國農村產業選擇的政府導向，很有可能不利于這個目標實現。

產業成長有自己的規律，一是不論從事什么農業產業，在較長的時間里，同等水平的勞動力在工作日獲得相近的報酬，農業領域尤其如此。二是因為食品之間的可替代性比較高，勞動生產率提高緩慢的食品會成為奢侈品。一些農業產業看似單位產品的價值高，但有可能退出市場，最終不能幫助農民。歐美國家人民的食譜比中國簡單，大體是因為農業競爭保留了勞動生產率高的生產品種，而勞動生產率低的品種的生產退出了市場。

與上述原因有關，在農業發達國家或地區，真正勞動生產率較低的有機農產品在農產品中的占比并不高。資料表明，有機農產品在歐盟發達國家種植面積不超過總面積的10%。美國有機食品的銷售額在食品銷售總額中的占比為4.2%（2014年）。若統一為農業GDP指標，這個數值還會更小。如果重視大宗農產品的安全無公害生產，有機食品對普通食品的替代性就會下降。

農業觀光旅游，被當作農業多功能性的一個重要表現。從工商業發達國家看，過分發展鄉村旅游甚至對農業經濟有一定負面影響。我接觸到的日本專家認為，日本對鄉村旅游的促進政策導致日本農業存在嚴重問題。鄉村旅游業在戰后初期對日本農民收入不至過低發揮了一定作用，后來日本經濟迅速崛起，大量旅游者改赴國外旅游，鄉村旅游業發展減速，但由此產生的對農業的影響卻難以消除。這方面出現的主要問題，一方面是經營旅游業的農戶不愿意土地流轉，致使土地分割細碎，規模經營難以形成;另一方面是城市與農業區在空間上相互交錯的程度比較高，這使日本（特別是幾個都市地區及周邊）難以形成中國農業中“小農戶+社會專業化服務”的經營組織體系。我們可以在日本的小農場看到，農場主擁有的機器雖然不錯，但絕大部分是適合用于小塊土地的小型機器，大型機器很難通過城市街道由一個農場轉移到另一個農場。這種多功能農業還造成農場土地價格上升。

目前需要對多功能農業有一個權衡。首先，要確立國家重點支持大宗農產品生產現代化、將農業的衍生功能交給市場決定的方針。農業的衍生功能當然要發展，但政府財政支持要慎重。比如，有的所謂有機大米動輒賣到每斤百元以上，還需要財政支持么？其次，要對農村各類居民點的前景適當做出預判，使農村居民點布局的調整有利于實現規模化的農田連片經營。可以通過有分別的農村基礎設施和其他公共服務項目建設政策，引導“逆城市化”居民與專業農戶盡可能分開居住，提高前者的集中度，使后者逐漸形成小型居民點，以提高農田連片經營的程度。第三，要建立放管有度、分權合理的土地規劃管理政策體系和運行機制，提高農村土地用途長期功能的可預期性，以降低農業用地地租，使地租率真正反映各類土地的稀缺性。現行幾種土地保護區的設置應適當歸并，強化與大宗農產品生產相關的土地保護。

《領導文萃》：國家在強調農民收入增長的同時，還十分重視公共服務領域的城鄉居民的平等問題，請您談談城鄉融合發展對促進公共服務領域城鄉平等有什么意義？

黨國英：中國推進鄉村振興戰略同樣應該重視鄉村公共服務供應中的效率與平等兼顧問題，解決好中國問題的前提是對未來中國城鄉人口布局做出正確判斷。在農村人口中，有農業居民和非農業居民兩部分。非農業居民會傾向于到有一定規模和有較好公共服務設施的居民點居住。中國現有大部分建制鎮，都可以是這樣的區域。我大略估算，按現有統計口徑，中國人口邁向15億時，還有3億人會進入各類城市。3億農村人口中的2億非農業人口，大部分會集中居住，形成約萬人規模的鎮區。在這種規模的鎮區，建立小學、醫院、文化體育設施以及政府行政服務機構，維護成本會相對低廉。舉例來說，一個普通公立小學，學生規模在1000名左右為好，辦學的效率最佳。根據我國目前的出生率，這樣規模的學校，需要覆蓋3萬左右的總人口。

我國現實情況是，每一個行政村的平均人口不到1000人，這既不是適合現代農場主居住的小型居民點，也不是有效建設和維護公共服務設施的萬人左右的大型農村居民點，更不是小城市。這是一種不穩定的規模，長遠看，這些居民區的數量會大幅度減少，最終大部分會分化為小型專業農戶居民點和萬人以上鎮區。鄉村振興中的公共服務設施建設要高度重視這種分化。有必要建立這樣一種理念：讓大部分未來的專業農戶到附近的城市或鎮區得到多種公共服務，而不是把所有專業農戶都集中起來獲得公共服務，更不是給小型專業農戶居民點提供完善的公共服務。只要專業農戶距離城鎮平均在半小時車程內，從歐美國家的經驗看，這種機制可以有效運行。

近年調查發現，農村居民點因人口規模小，公共服務的投資效率很低，服務水平難以提高。有的村莊的排污管道及污水處理設施因為污水量不足，難以正常使用。有的村莊因為鋪裝道路使用率很低，有農戶竟然把路面挖走，粉碎為碎石賣給筑路商，村干部都難以發現。農村放電影時普遍沒有什么觀眾。很多村莊的“農村書屋”門可羅雀，沒有多少人看書、借書。長遠看，與人口規模不適應的公共服務投入，不能吸引農戶留在農村。

實現城鄉融合發展需要

注意哪些導向問題

《領導文萃》：未來應從哪些方面入手達到最終構建城鄉融合發展的體制機制？其中特別要注意哪些導向性的問題？

黨國英：國家鄉村振興戰略的提出，本來是針對消除城鄉二元結構、實現城鄉融合發展這個根本任務的。完成這個任務也需要對政策導向作出判斷。城鄉融合發展機制要從效率、平等和社會可持續發展這幾個約束條件去定義。主要強調這樣幾點：

第一，城鄉融合發展的效率機制，一般而論，要素投入不同的領域能獲得大體相等的邊際報酬，就可實現要素配置效率最大化。農業不過是國民經濟的一個部門，要素在農業部門投入的邊際效率不能長期顯著低于其他部門。人們把農業部門當成一個特殊的部門，以為其中存在“必要的閑暇”，把這種閑暇看作有效工作日的一部分，因此允許農業部門的低勞動生產率，這是一種錯誤的認識。如果農民只能遠離家鄉兼做其他非農業勞動，出于就近觀察農產品生產的必要而犧牲兼業的機會，可以看作一種必要的低效率。但如果不存在政府對城鄉人口布局的不合理干預，非農業投資者會形成尋求低價勞動力的競爭，從而產生適合農民做非農兼業的產業布局。這就形成了城鄉各部門同等勞動者單個工作日收入均等化的生成機制。當前，有可能影響上述機制生成的因素是關于小農存在意義的認識以及相關政策推進。中國存在小規模經營農戶，這是一個事實，但對這個事實的判斷有一定失真。在我國農業主產區，特別是糧食主產區，實際農業經營者是服務專業戶。擁有承包地的農戶越來越減少下地時間，成為“地畔農民”，由家庭的老人或婦女守房守地。他們不僅是“偽小農”，還會因為他們是“在家地主”，不傾向于將其土地流轉給專業農戶。在他們的家庭總收入中，農業收入占的比重越小，他們有可能越傾向于成為守著土地不實際從事生產的特殊農村居民。真正的小農當然也大量存在。沒有人敢說小農在經濟上有更高的效率，但有專家認為小農能給社會帶來“外部收益”，這成為小農受捧的理由。其實，那些理由沒有說服力。例如，從觀察看，大農場比小農戶更容易采用循環農業技術，而不是相反。小農構成的熟人社會也不是人們想象得那么美妙。熟人社會本身無所謂好壞，要看它和什么樣的經濟水平相結合。低收入水平的熟人社會，容易產生人身依附，隱私難以得到保護，而隱私保護權是人的心理健康的主要條件。我國小農需要相當長的時間才能在整體上轉化為農場主，但不能因為這個過程比較長，就想要將小農這個龐大群體固化起來。這個導向性錯誤不能犯。

第二，城鄉融合發展中的國民收入公正分配機制。通常把效率與平等看作一對矛盾，其實，如果定義平等時考慮到產生收入的投入因素，平等與效率并不矛盾。與效率發生沖突的是平均主義分配。一般而論，在國民收入的初次分配中，即要素市場的交易環節上，讓市場發揮調節作用，可以保證效率。政府在這個環節上如果實行干預，最好的是投入教育，提高勞動者技能，通過產業升級使各行業工資水平有所提升。其他直接干預要素價格的行為，會損害經濟效率，很不可取。

在中國，城鄉間的收入分配有特殊性。在理論上形成的關于國民收入總體分配的公正性條件，如果用來分析中國的城鄉收入差距問題，要考慮更多因素，因此也容易發生導向性問題。我在農村調研中注意到三種情形值得注意。一是現在廣泛動員各類組織和企業扶貧，存在預算軟約束或政治約束的問題。抽象地說，這里容易發生直接干預要素市場價格的問題。重慶的“地票制度”就是一個例證。不同區域的土地，會形成同樣的地票價格，當然沒有反映土地的稀缺性。但重慶的官員介紹說，他們這個做法有利于幫助偏遠地區的窮人。我以為，在經濟活動中發生的土地交易，價格還是隨行就市好。對農村窮人的幫助應該借助國民收入的再分配渠道。二是幫助農村窮人總體上存在機制合理性受影響的問題。在村莊開展的慈善活動應借助上述熟人社會中才會發生的“名望交易”機制，由村莊里崛起的富人作為行為主體比較好。對村莊窮人的一般性幫助，應借助目前實施的各類社會保障制度，由政府作為主體去操作更合理。企業照章納稅就是間接對窮人的幫助。現在廣泛推行的由“壯大集體經濟”產生收入，作為村莊居民福利增長的來源，也有很大問題。村莊沒有預算嚴格的公共財政，這種做法實際上是“政企不分”在農村的表現，應予改變。三是如何幫助農村分散存在的頑固性的貧困農戶問題。

《領導文萃》：根據您前面所說和您對實現城鄉融合發展的關注和研究，請您對其主要改革路徑做一個總結性說明。

黨國英：我想強調三點。第一，提高中國農業綜合競爭力，要著力推進城市化，加快農村人口向城市經濟部門轉移，為農業規模經營創造條件。支農財政要瞄準大宗農產品生產，不再補貼所謂多功能農業，將其交給市場來檢驗。第二，保障專業農戶增收，要繞過規模經營的“天花板”，依托農業農村產業鏈，讓農民就近在各類大型居民點兼業。為此，要推動大型跨行政區合作社發展，將各類鄉鎮駐地發育為小型城市，實現大中小城市均衡布局。第三，避免農村公共服務效率的降低，為此，要改變觀念，依托小城市實現城鄉基本公共服務均等化，使小型專業農戶居民點的農戶在附近大型居民點獲得公共服務。