法治與發展:港澳新時代關鍵詞

田飛龍

2019年政府工作報告恰逢《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺之后，二者共同構成了研判港澳新時代發展主導性方向的國家政策依據。

2019年政府工作報告恰逢《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺之后，二者共同構成了研判港澳新時代發展主導性方向的國家政策依據。在《綱要》中，港澳承擔著“四大中心城市”中連接國際空間與輸入創新動能的關鍵性功能，不僅要繼續保持傳統優勢，還必須積極參與、激活及帶動大灣區整體性發展。《綱要》繼續賦予港澳作為國家改革開放“動力引擎”的作用，只是這種作用不再單純依賴港澳自身的傳統優勢，而是強化了港澳與內地的協調創新與共同發展。這是由內地經濟的快速現代化和國際化帶來的，也是由新時代港澳經濟相對國家整體的份額與角色所決定的。

報告前后三次提及“粵港澳大灣區”，表明港澳融入國家發展大局已經成為中央港澳工作的主導性政策。國家立足“一帶一路”的頂層設計及粵港澳大灣區在其中的戰略支撐作用，優先考量和賦予港澳參與這一國家級戰略的角色和空間，這是國家堅定“一國兩制”方針，維護港澳繁榮穩定的一貫立場及戰略性舉措。以融合發展超越既往的“兩制”分立，是尊重“一國兩制”完整意涵與發展規律的科學執政行為，是充分釋放“一國兩制”制度優勢的適時舉措。發展，而且是共同發展，成為港澳與內地在新時代的共識和共同使命。這一發展，不僅是為了港澳的繁榮及內地的進一步現代化，更是要整合形成中國經濟的系統化模式，以對“一帶一路”與人類命運共同體建構有典范意義和探索作用。

發展優先，還是民主優先，這是“一國兩制”內在爭議的重要維度。香港泛民主派的固定政治議程是普選民主，但經過“占中”撕裂和港獨沖擊，香港社會的“過度政治化”問題愈演愈烈，使得這一民主化進程面臨重大分歧與不確定性。中央的建設性思路是：其一，通過“831決定”確定香港普選民主的安全框架，兼顧普選民主與國家安全，確保“一國兩制”實踐不變形不走樣;其二，通過分享內地發展經驗并將港澳實際整合入國家發展戰略格局，推動香港社會的經濟民生重建與國家認同修復，推動香港社會走出“過度政治化”陷阱，恢復其先進經濟體的秩序、理性與活力。2019年政府工作報告更加明確了中央治港中的發展思路，這也是“一國”對“兩制”的有效引領、整合與塑造。

發展需要穩定的社會秩序作為前提。2019年政府工作報告還進一步突出了港澳的“法治”主題。這里的法治分為兩個層次：其一是港澳的自治法治，其二是中央管治權之下的國家法治。從2014年白皮書以來，中央治理香港日益強調憲法與基本法的共同規范作用，并適度突出憲法的基礎性地位，同時尋求中央管治權與高度自治權的有機結合。在香港“占中”之后的法治秩序恢復過程及大灣區制度化進程中，這種有機結合必然更多呈現。可以舉出兩個典型的例子：其一，2016年11月關于港獨宣誓問題的人大釋法;其二，2017年12月關于“一地兩檢”問題的人大決定。最近的一個例子是中央政府就香港保安局取締“香港民族黨”案件發出支持性和指導性公函，并要求行政長官報告專門情況。

這體現了中央嚴格依照憲法和基本法辦事，同時支持特區政府與行政長官依法施政。中央的合法加持與善盡憲制責任，有效扭轉了香港管治過程中的“政府弱勢”與“基本法扭曲”現象，增強了特區政府實施基本法的信心、能力與權威。只有通過法治完成香港社會的秩序重建，才能確保香港獨特優勢在大灣區建設中的有序輸入和釋放，也才能積極動員香港社會各階層包括青年人才善用大灣區機遇促成香港經濟和社會的再次騰飛。

報告再次明確確認“港人治港”“澳人治澳”的憲制方針也頗值得關注。這一確認并不意味著這些原則是新穎的，其實它們早就存在于“一國兩制”內部且一直有效。但在大灣區規劃出臺背景下，某些香港反對派人士宣揚“被規劃論”“一制化論”，誤解或曲解國家規劃與“一國兩制”的關系。政府工作報告的重申與確認有助于打破這些人士的“莫名驚詫”和故作玄虛，充分澄清大灣區規劃下“一國兩制”的長期性和穩定性。

總之，2019年政府工作報告以作為國家戰略的“粵港澳大灣區”定位港澳，以發展的邏輯引領港澳，以法治的方法治理港澳，正確回應和回答了新時代港澳及“一國兩制”向何處去及如何展開的重大實踐命題。筆者相信，法治與發展作為港澳新時代的關鍵詞必然會獲得港澳社會更多群體的認同和參與，而大灣區的美好及理想也必然有著港澳同胞的才智、汗水與貢獻。

田飛龍 北京航空航天大學副教授，北京黨內法規研究會常務理事，法學博士