中國減貧經驗的國際比較與啟示

王鵬

在人類文明飛速發展、科學技術日新月異的今天，貧困問題依然困擾著不少國家。新世紀伊始，189個國家便在聯合國首腦會議上簽署了《聯合國千年宣言》，正式承諾要將全球貧困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平為標準）。十幾年匆匆而過，一些國家依然飽受貧困困擾，而中國卻成為世界上減貧人口最多的國家，也是率先完成聯合國千年發展目標的國家，成為聯合國國際開發署所認定的“減貧績優生”。放在國際比較視野下，中國式減貧和西方過去所推行的傳統減貧模式有何異同？中國的減貧經驗對自身乃至國際社會能夠提供哪些有益的借鑒和啟示？

一、西方傳統減貧模式的局限與反思

貧困不是新問題，而是與人類社會相伴生的。“二戰”后，國際社會普遍認識到貧困絕不僅僅是經濟問題，而是事關人權、安全、和平的關鍵要素，因而擺脫貧困也被認為是國家對其人民所必須承擔的、無可推卸的基本責任。在全球層面，國際社會普遍認為，發達國家有責任為發展中國家減貧提供必要的物質援助和經驗參照。當“減貧”同時成為“國家責任”與“國際責任”的時候，這項偉大的事業不僅催生出一大批國際組織、機構，還促成了“發展經濟學”這門經濟學的誕生，因為只有經濟實現了持續健康發展，貧困才有可能得到消除。

在實踐層面，聯合國開發計劃署（簡稱UNDP）作為聯合國下屬機構，自1965年成立以來便成為全球最大、最權威的多邊無償援助機構。作為聯合國從事全球計劃發展的網絡平臺，聯合國開發計劃署倡導變革，并為170多個合作國家提供知識、經驗和資源，幫助人們創造更加美好的生活。

在理論層面，發展經濟學則是20世紀40年代后期在西方國家逐步形成的一門經濟學分支學科，主要研究經濟發展規律、經濟發展與社會發展的相互關系以及以經濟發展為基礎的社會發展規律等，旨在幫助落后的農業國家或發展中國家實現工業化，從而擺脫貧困、走向富裕。在聯合國開發計劃署、世界銀行、國際貨幣基金組織等機構的長期支持、引領和資助下，發展經濟學已成為當代經濟學領域中的“顯學”。

在早期的國際減貧實踐與發展經濟學理論探索過程中，最開始人們通過直觀地觀察貧困問題而將之歸因于落后的“產業結構”。當時人們普遍認為，發達國家之所以能夠享有較高的勞動生產率水平，是因為他們有當時先進的資本密集型大工業;相比之下，以農業或自然資源產業為主的發展中國家，勞動生產率水平則低下。而這種落后的產業結構又是由于發展中國家所存在的諸多結構剛性所造成的，譬如該國歷史文化等因素造成的居民低儲蓄率，或因為對價格信號不敏感而導致的市場失靈等。沿著這條思路，人們自然地得出推論：發展中國家要想徹底擺脫貧困，趕超發達國家，就必須依靠政府克服市場失靈，直接動員資源、配置資源，以發展現代化大產業。

其實，這種發展模式在理論化之前便以不同的形式在世界多國進行實驗，包括“優先發展重工業”的蘇聯模式，以及“二戰”后在拉美、非洲、南亞國家所推廣的“進口替代戰略”等。它們主要通過政府的直接干預來集中人力、配置資源，以發展本國的現代化先進產業，從而實現替代進口產品的目標。然而，除了蘇聯等極少數個案外，數十年的“進口替代”實踐，并沒有讓大多數這類國家發展起來、擺脫貧困。這種發展戰略實施初期，尚有五至十年的由投資拉動的快速經濟增長;可一旦它們將先進產業建立起來后，整個國家卻往往陷入停滯，甚至危機頻發，導致與發達國家間的差距不僅沒有縮小，反而不斷拉大。

傳統結構主義思維下的“進口替代”頻頻受阻，迫使人們在20世紀70年代末開始反思，于是另一種發展——減貧政策開始出現。歷史的鐘擺仿佛滑向另一個極端，即從過去依賴政府實施減貧戰略直接轉向將政府干預視為產生貧困的源頭。這一思潮認為，發展中國家與發達國家差距不斷加大的原因是：發展中國家政府干預過多，從而造成政府失靈，使市場作用未能充分發揮。他們以經驗數據來論證：發達國家政府干預較少，市場作用發揮較充分，而戰后大多數發展中國家的政府干預較多，所以與發達國家的差距不斷加大。他們強調，政府主導發展、干預市場不僅會導致資源錯配、市場失靈，還會導致尋租和腐敗以及隨之而來的效率低下及社會分配不公，從而既在國際層面拉大發展中國家與發達國家的差距，又在國內層面拉開不同人群間的收入與財富分配鴻溝。

在上述思路下，20世紀80年代末，以抑制政府干預為宏旨的“華盛頓共識”開始興盛，并隨著西方對“冷戰”的勝利而成為全球主流范式。在少數西方國家及國際組織的大力推動下，一場經濟革命在眾多發展中國家悄然上演：“休克療法”、急速市場化、全盤自由化、激進私有化、全面消除政府干預、削減政府開支、取消公共服務等措施相繼推出。然而遺憾的是，在20世紀八九十年代，發展中國家的平均經濟增長率甚至要低于六七十年代，發生危機的頻率也更高。所以對他們而言，“華盛頓共識”并非靈丹妙藥，沒能幫助他們實現發展、脫貧致富。

二、中國減貧實踐的啟示

改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，是中國經濟社會發展的活力之源，也為中國減貧事業提供了強大動力。中國通過改革開放和實施大規模扶貧開發，走出了一條中國特色的減貧道路，使7億多農村人口擺脫貧困，占全球減貧人口的70%以上，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。黨的十八大以來，現行標準下的農村貧困人口累計減少6853萬，年均減貧1370萬人，比前幾輪扶貧規劃年均減貧規模翻一番，打破了以往新標準實施后減貧人數逐年遞減的格局。貧困縣減少153個，解決區域性整體貧困取得突破性進展。到2018年底，我國現行標準下的農村貧困人口減少85%以上，貧困村退出80%左右，貧困縣摘帽50%左右，向實現脫貧攻堅目標邁出堅實步伐。中國的減貧實踐充分體現了中國共產黨領導的政治優勢和中國特色社會主義制度優勢。

1. 堅持實事求是的原則。“實事求是”意味著不唯上、不唯書、不唯師，只唯實。一切從實際情況出發，而不是對所謂的權威理念盲目跟從。

中國的減貧實踐注重從中國的傳統和實際出發，把生存權作為最基本的人權，采取恰當的政策措施。幾千年來，中國都有著“以人為本”的治理傳統。我們把生存權當作最基本的人權，而以保障生存、改善民生為指針的減貧事業自然成為中國人權事業最核心、最重要的組成部分。在中國共產黨人看來，貧困，尤其是赤貧，不僅無法保障人之所以為“人”的基本尊嚴和基本權利，而且會讓整個中華民族無法自立于世界民族之林。上述認知，在最近十多年來，正贏得全世界越來越多國家的追隨和效仿。包括西方發達國家在內，在今天探討人權問題時也開始承認：貧困問題不僅是對人類基本人權的侵犯，而且還滋生了許多社會和國際問題，諸如仇恨、沖突、非法移民、恐怖主義等。他們逐漸開始認識到，不切實改善各國低收入群體的日常生活水平，不僅無法保障人權主體，而且在貧富差距不斷加大、階層不斷固化的背景下，他們曾一度引以為榮的“民主制度”“投票選舉”“程序正義”等也會被洶洶而起的民粹浪潮濫用、裹挾，甚至徹底顛覆。

2. 正確地處理政府與市場、公有與私有之間的關系。回顧改革開放以來中國的經濟奇跡，一條鮮明的經驗就是，中國一方面利用市場經濟這只“看不見的手”，充分發揮市場的調節作用，同時又傾力打造積極有為的政府，并用這只“有形之手”實時糾偏，以彌補市場機制的不足。一句話，中國既不一味依賴政府而排斥市場，也不盲目迷信市場、排斥政府，而是將兩者有機結合起來，從而產生了“1+1>2”的效果。

像中國這樣短時間內實現大規模經濟躍遷的案例，顯然是無法被西方所流行的主流經濟學理論所解釋的。因為中國既沒有教條地執行“進口替代”戰略，也沒有跟在“華盛頓共識”身后亦步亦趨。對前者，中國可以說是“反其道而行之”，充分發揮比較優勢，發展規模小的、傳統的、技術落后但能出口的服裝、制鞋、電子加工等勞動密集型產業積累資金，并在此基礎上不斷提升科技水平。對后者，中國政府在整個改革開放的進程中不僅從未如“華盛頓共識”所期望的那樣“缺席”“退出”，反而發揮著不可或缺的頂層設計、總攬全局的關鍵作用。

中國不認為國有企業和民營企業就必然水火不容。恰恰相反，國有企業、民營企業在中國共產黨的領導和關懷下，在各自所擅長、側重的領域發揮專長、蓬勃發展，并在社會主義市場經濟中實現高水平的公私相濟、協同作戰，共同為經濟發展、人民脫貧致富貢獻力量，服務于實現中華民族偉大復興的總目標。這種經濟模式使中國政府在推動減貧行動時，既能利用市場機制進行資源配置，以獲得高效率，又能夠借助社會主義經濟體制的宏觀規劃能力和調節能力，進行頂層設計，有效管控市場風險，實現國民經濟持續平穩快速發展。

3. 實施精準扶貧與精準脫貧。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”理念，他強調：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”隨之，中共中央、國務院先后印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見的通知》，并出臺《建立精準扶貧工作機制實施方案》《扶貧開發建檔立卡工作方案》，從而將“精準扶貧”從戰略理念向頂層設計、總體布局和工作機制層層推進，并在全國范圍全面開展。從此，“精準扶貧”逐漸成為中國共產黨和中國政府減貧發展工作的指導思想，對中國的減貧工作以及國際發展援助等行為都產生深遠影響。

2015年1月，習近平總書記在云南考察時進一步指出：“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠。”2015年6月，習近平總書記在貴州考察期間明確提出了六個精準的要求，即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。在2015年10月16日的“減貧與發展高層論壇”主旨演講中，習近平總書記將精準扶貧作為中國扶貧的基本方略和主要抓手。

精準扶貧的特色就是找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。在這一戰略的指引下，中國共產黨和政府充分發揮中國特色社會主義制度的優勢，構建了省市縣鄉村五級體系，打造出“齊心協力抓扶貧，層層落實責任制”的治理格局。

相對于過去低效率的“粗放扶貧”，“精準扶貧”針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。就扶貧對象而言，在傳統扶貧模式下，的確存在不同程度的“濫竽充數”“冒領國家資金”的情況，也就是那些并不十分貧困，相對并不那么需要國家扶持的人和地區，冒領了寶貴的國家資源，從而使那些真正陷于貧困、亟待幫扶的對象無資源可用。而在“精準扶貧”模式下，誰貧困誰被扶持，從而確保好鋼用在刀刃上，資源投放到真正需要它的人。