當前我國產業政策的演變趨勢

任繼球

2018年我國人均GDP達到9785美元，第三產業比重超過52%，第二產業比重下降到40%左右，城鎮化率接近60%。對照工業化進程標志值，多數指標顯示，當前我國已經從重化工業為主導的工業化中期階段邁入到以創新驅動為主導的工業化后期階段。為順應這一階段變化，適應新的國際經濟環境，近年來我國產業政策逐步調整轉型，具有以下幾個主要特點。

一、更加注重從供給側發力

從政策導向來看，相比于其他國家，我國現有政策更加注重從供給側發力。例如，為推動本國經濟創新發展，OECD國家采取了一系列需求側的政策，如創新型政府采購政策、培育領先市場、推動來自需求方的創新。與OECD這些國家相比較，我國更偏重于供給側出臺和實施一系列推動創新驅動發展的政策，從2015年開始，我國就開始啟動和實施以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側結構性改革，持續推動產業高質量發展。如，在去產能方面，2016年初國務院發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，大力限制新增產能和淘汰落后產能，加快推動鋼鐵行業兼并重組和處置僵尸企業。這主要是因為目前制約我國產業高質量發展的一些問題主要集中在供給層面。在工業化初期和中期，通過引進發達國家的資本和先進技術，并與我國的勞動力、土地、資源相結合，我國走了一條依靠技術模仿和資源投入實現主導產業規模快速擴張的工業化道路。但當前我國進入工業化后期階段，隨著勞動密集型產業日漸式微和能源、原材料等重化工業市場面臨飽和，一些行業甚至出現嚴重的產能過剩，國民經濟的主導產業將逐步轉向技術密集型、高附加值的高技術產業、戰略性新興產業和服務業，亟需產業政策改變我國供給體系長期存在的結構、技術、效率等問題，需要通過這些產業政策破除傳統的增長模式和供給方式，釋放傳統產業的要素和資源，培育和有效配置創新人才和資源，促進產業創新發展。

二、更加注重環境營造和普惠性政策

進入工業化后期，通過傾斜性生產要素投入支持特定產業發展的邊際收益不斷下降，產業發展主要依賴創新驅動，企業最需要的是良好的創新土壤。為順應這一變化，當前我國產業政策逐步從傾斜性要素投入扶持向培育創新生態環境轉變，更多采用普惠性政策，通過對全社會企業的稅收優惠等普惠性政策促進這些企業在平等條件下競爭，進而讓市場選擇出創新冠軍，避免出現尋租和企業壟斷等不利影響。例如，《關于深化體制機制改革，加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）重點強調營造激勵創新的公平競爭環境，在具體支持上要求提高普惠性財稅政策支持力度，堅持結構性減稅方向，逐步將國家對企業技術創新投入方式轉變為普惠性財稅政策為主。無獨有偶，2015年6月國務院頒布的《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》也提出要完善普惠性稅收措施，落實扶持小微企業發展的各項稅收優惠政策，在鼓勵企業創新發展上不再“抓大放小”。此外，對于部分行業的支持也不再僅僅局限于龍頭企業，而是將更多資源投入用于提升整個行業的創新能力的重點行業平臺和載體。例如，最新支持建設的國家產業創新中心就是整合聯合行業內的創新資源、構建高效協作創新網絡的重要載體，是整個行業先進適用產業技術開發與推廣應用、高成長型科技企業投資孵化的重要平臺。

三、更加注重采用市場化手段

現行政策不斷借鑒和吸收國外政策手段的先進做法，不斷創新對政策工具的使用，更加注重采用市場化的政策手段。一是在限制性產業政策上，采取更多市場化指標方式來規范企業行為。如，在去產能政策文件中明確指出，通過環保、能耗、質量、安全、技術等法律法規和產業政策來限制新增產能和淘汰落后產能。二是產業支持上，為提高政府資金效率，近些年開始創新使用政府和私人部門合作（PPP）模式。如，為扶持戰略性新興產業發展，提高政府資金對這些產業的支持效率，近些年來廣泛使用產業投資基金，通過政府資金的引導增加社會各界資金對戰略新興產業的扶持力度，而又減少了過往特定產業扶持方式帶來的對市場公平競爭的影響。三是與以往強調科研院所在科技創新中的作用不同，近些年來的政策越來越重視讓企業成為創新的主體。如，《若干意見》提出建立技術創新市場導向機制，要擴大企業在國家創新決策中話語權，完善企業為主體的產業技術創新機制。

四、更加注重順應國際規則

在世界經濟深度融合和相互依賴的今天，作為經濟體量世界第二、制造業增加值和貨物貿易第一，且擁有持續多年貿易順差的大國，我國國內政策的實施對世界經濟和貿易具有溢出效應。為回應世界貿易的世貿組織成員特別是西方發達國家對我國產業政策的關切，我國產業政策的實施更加注重順應國際貿易規則，主要體現在：一是我國產業政策目標從做大規模向注重產業升級轉變，產業政策重心由過去的選擇性政策為主，向支持關鍵環節的功能性政策為主轉變，通過財政、稅收、金融等相關制度創新等多種途徑，重點支持研發、設計、營銷網絡、品牌培育、供應鏈管理等關鍵環節的產業結構優化升級，以實現節能減排、專門化分工等功能性目標。二是出口支持政策逐步向為“走出去”的企業提供信息咨詢服務轉變。貿易相關部門通過加強境外投資環境研究，及時向社會公布國外財稅優惠制度、財經資料、法律法規等有效信息，特別是向“走出去”企業提示各種財務風險和建議應采取的防范措施。三是產業政策作用方式由重視物質資本向重視人力資本轉變。如，通過豐富完善功能性產業政策，組織開展成人教育和鼓勵在崗培訓，不斷提高在職勞動力的人力資本水平和勞動力供給質量，為產業發展提供人才儲備。四是更加注重培育公平競爭環境，從過去重點支持國有企業向一視同仁對待各類企業轉變，并通過制度松綁和放開準入，吸引創新創業人才進入具有市場前景的新興領域。

當前產業政策演變趨勢順應了我國工業化階段變化，也反映了新一輪科技革命和產業變革的需要。未來還需加快推進相關政策落地，進一步提高政策的可操作性，加大對政策的后續評估，通過實踐反饋推動政策修改和完善。一是要借助法律法規的強制力，將部分政策寫入相關法律法規，加快推進專項規劃和政策出臺，推進配套措施政策制定落實，細化政策措施，不能過于原則化，更不能模棱兩可，讓地方政府和企業看得明白、找得到操作辦法。二是完善第三方評估體系，引入獨立的專業評估機構對政策實施效果進行全方位評估，對政策實際效果或存在問題做出客觀、公正的判斷，并據此對政策進行修改和完善。三是明確政府各部門在政策實施過程中的職責和作用范圍，并建立合理的激勵和懲罰機制，提高地方官員執行政策的積極性、主動性和創造性。四是建立政策退出機制，每一項政策都有適用條件，環境變化會導致政策不再適用，因此在政策出臺之前就應考慮退出機制。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業所）