健全體制機制 推動城鄉融合發展

陳炎兵

黨的十九大基于對我國新時代社會主要矛盾的準確判斷，明確指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

城鄉融合發展，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農民作為一個有機整體，統籌謀劃、通盤考慮，通過體制機制改革創新和政策體系建設，促進城鄉在政策、人才、土地、資本等方面的融合，破除城鄉二元體制，改變長期形成的城鄉二元結構，重塑新型城鄉關系。

一、城鄉融合發展是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容

黨的十八大以來，習近平總書記對破解城鄉二元結構、推進城鄉融合發展多次發表重要講話，作出重要指示。城鄉融合發展是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，其思想內涵不斷豐富和發展，集中體現在以下幾個方面：

強調城鎮化對破解城鄉二元結構、推進農村人口轉移的作用。2013年12月12日，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，有利于破解城鄉二元結構，促進社會公平和共同富裕；城鎮化最基本的趨勢是農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移，推進農業轉移人口市民化是推進城鎮化的主要任務，要解決好就業和權益保障問題。

強調以工業、城市補農業、農村短板。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，農村是全面建成小康社會的短板，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，始終把“三農”工作緊緊抓好。

強調找準破解城鄉二元結構的著力點和目標，明確要求建立城鄉融合體制機制。2015年4月30日，習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時強調，要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破；把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展；著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系；目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。

強調通過鄉村振興推進城鄉融合，并進一步明確了推進城鄉融合發展的路徑。2018年9月21日，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時強調，40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕，40年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面；要走城鄉融合發展之路，向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快城鄉基礎設施互聯互通，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動；建立健全城鄉基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。

二、推動城鄉融合發展是我黨一以貫之的重要方針政策和重大戰略部署

從城鄉統籌到城鄉一體化，再到城鄉融合，黨中央在破解城鄉二元結構、塑造新型城鄉關系問題上，經歷了認識升華和理論創新，集中體現在從黨的十六大、十七大到十八大、十九大，中央關于城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合的一系列重要方針和重大戰略部署上。

黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，這是黨中央首次對解決城鄉二元結構問題的重大政策。黨的十六大報告指出，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。

黨的十六大之后，中央關于城鄉統籌的認識進一步豐富和深化。黨的十六屆四中全會提出了著名的“兩個傾向”：在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向。2004年年底召開的中央經濟工作會議明確提出：我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。

黨的十七大進一步深化了對城鄉二元結構問題的認識，在城鄉統籌的基礎上首次提出了城鄉發展一體化。黨的十七大報告指出，統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。2008年中央1號文件《關于切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展農民增收的若干意見》強調，探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制。加快破除城鄉二元體制，努力形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局。

黨的十八大進一步明確了城鄉一體化的推進路徑和總體目標。黨的十八大報告指出，加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

黨的十九大正式提出了城鄉融合發展的戰略目標，并將其作為推進鄉村振興的重要戰略方針，實現了城鄉關系上的又一次認識飛躍和理論創新。黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。

黨的十九大以來，城鄉融合發展成為解決我國新時代社會主要矛盾的重要手段，各項方針政策深入推進，穩步實施。2017年12月召開的中央農村工作會議強調，走中國特色社會主義鄉村振興道路，必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》對城鄉融合發展空間格局、體制機制、政策體系、制度創新等作出了具體規劃和部署。

綜上可以看出，從城鄉統籌到城鄉一體化，再到城鄉融合發展，中央對如何破解城鄉二元結構、塑造新型工農城鄉關系問題的認識既一脈相承，又不斷深化和創新。推動城鄉融合發展，是城鄉關系發展新時代必須堅持的重要方針和重大戰略部署。

三、我國城鄉融合發展的基本目標

我國城鄉二元結構的基本表現是城鄉發展要素配置失衡、由農村向城市單向流動；城鄉基本公共服務不平等；城鄉基礎設施分割，農村沒有享受到應有的基礎設施發展成就；城鄉居民平均收入差距還很大；城鄉之間總體上未形成互補完整、有機融合的產業鏈。因此，破解城鄉二元結構，推進城鄉融合的基本目標就應當是克服這些問題，實現城鄉要素配置合理化、城鄉基本公共服務均等化、城鄉基礎設施聯通化、城鄉居民收入均衡化和城鄉產業發展融合化。

（一）實現城鄉要素配置合理化

建立城鄉統一的要素市場，推動城鄉發展要素自由流動、平等交換。引導資金、技術、人才等資源向農業和農村流動，加快改變發展要素持續向城市凈流入的基本格局，降低發展要素由城市向農村流動的成本，消除制度、文化、教育和投資壁壘等。加快建立城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉土地資源同地同權同價。

（二）實現城鄉基本公共服務均等化

把國家社會事業發展的重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，建立健全城鄉一體的基本公共服務體系。有條件的地區因地制宜進行本地區城鄉基本公共服務規劃體系建設，編制本地區城鄉基本公共服務均等化發展規劃。建立健全城鄉基本公共服務均等化的機制。改革完善公共財政制度和政府間轉移支付制度。充分調動社會資源，建立有序競爭、多元參與的城鄉基本公共服務均等供給模式。

（三）實現城鄉基礎設施聯通化

發揮規劃引領作用，統籌謀劃城鄉基礎設施布局。改善農村交通物流設施條件，推動城市公共交通線路向城市周邊延伸，有條件的地區建設面向農村地區的物流配送中心。完善農村能源基礎設施網絡，加快農村電網升級改造，推動供氣設施向農村延伸。夯實農村信息基礎設施建設，加快農村地區寬帶網絡和第四代移動通信網絡覆蓋步伐，實施數字鄉村戰略，深化農業農村大數據創新應用，推廣遠程教育、遠程醫療、金融服務進村等信息服務。在中心村優先配置基礎設施，引導農村人口向中心村集聚。

（四）實現城鄉居民收入均衡化

不斷拓寬農民增收渠道，增加農村低收入者收入，擴大農村中等收入群體，不斷縮小農村居民和城鎮居民的收入差距。挖掘農業內部增收潛力，拓寬農村外部增收渠道，加大政策助農增收力度。培育壯大農村新產業新業態，開發農村二三產業增收空間，推動產業融合發展成為農民增收的重要支撐。推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的人力資源市場，建立健全城鄉勞動者平等就業、同工同酬制度。

（五）實現城鄉產業發展融合化

不同的地區要因地制宜，遵循市場規律，根據當地城鄉區位特征、資源稟賦、產業基礎，通盤考慮城鄉產業發展態勢，統籌謀劃城鄉產業結構和布局，科學制定產業發展規劃，建立現代城鄉產業融合發展體系。引導城市產業向小城鎮和鄉村轉移，和農村一二三產業對接融合，形成城鄉統一產業鏈。打造特色小（城）鎮、縣域產業園、田園綜合體等城鄉產業融合發展載體，實現城鄉產業的集聚、重組、融合。

四、我國城鄉融合發展的基本路徑

根據黨中央、國務院關于鄉村振興和城鄉融合的戰略部署，以及我國現階段城鄉發展現實情況，我國城鄉融合發展的著力點應該聚焦以下幾點。

（一）充分發揮市場主導作用

就是要尊重市場經濟規律，真正讓市場在資源配置中起決定作用，通過市場機制配置城鄉發展資源和要素。加快建立城鄉統一勞動力、資本、土地等生產要素市場，推動生產要素在城鄉之間雙向自由流動，尤其要注重發揮市場機制對農村發展的促進作用，打破各種行政壁壘，用市場機制推動生產要素從城市向小城鎮和鄉村流動。

（二）充分發揮政府的引領和調控作用

社會主義制度的最大優越性就是能夠充分發揮政府的引領和調控作用，集中力量辦大事。推動城鄉融合發展，除了要發揮市場主導作用，還要充分發揮政府的調控作用，“看不見的手”和“看得見的手”并用。政府的引領和調控作用主要通過以下途徑來實現。

一是健全城鄉融合發展的體制機制。政府應著力破除制約城鄉融合發展的體制機制弊端，推動建立健全有利于城鄉融合發展的體制機制，例如，有利于城鄉生產要素自由流動、合理配置的市場機制，有利于加快鄉村基礎設施建設、提升鄉村基本公共服務水平的多元投入保障機制、政府投資體制和行政管理體制，有利于城鄉產業融合、農民收入增加的利益聯結機制等。

二是完善城鄉融合發展的政策體系。政府應通過制定和完善科學的政策體系來引領、推動城鄉融合發展。完善農業轉移人口市民化政策和制度設計，加快推進戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口有序實現市民化。完善人才政策，引導各類社會人才投身鄉村建設。完善農村土地利用管理政策體系，激活農村土地資源資產，保障鄉村振興用地需求。完善金融政策，發展普惠制金融，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興金融需求。在推動鄉村振興過程中不斷縮小城鄉差距，促進城鄉融合。

（三）充分調動城市和鄉村兩個方面的積極性

一方面，堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，把維護農民群眾根本利益作為出發點和落腳點，切實發揮農民在鄉村振興和城鄉融合進程中的主體作用，通過完善的權益保障體系激勵億萬農民或投身鄉村振興成為職業農民，或向城鎮和城市轉移就業，為城鎮和城市發展提供人力資源支撐。另一方面，通過發揮市場機制作用和政府引導作用，激發城市中的各類生產要素向小城鎮和鄉村流動的積極性，推動人才、資本、技術等要素下鄉，推動企業下鄉，逐步形成工農互促、城鄉互補、共同繁榮的城鄉融合新格局。

（四）切實處理好發達地區和欠發達地區的關系，因地制宜，分類施策

科學把握我國城鄉區域差異，推動不同地區、不同發展階段的城鄉有序實現融合發展。東部沿海發達地區的農村，可以率先基本實現農業農村現代化，推進鄉村振興和城鄉融合進程，并為內陸欠發達地區提供經驗借鑒，發揮引領區示范作用。欠發達地區要從當地城鄉發展實際情況出發，借鑒發達地區經驗，因此制宜推進鄉村振興和城鄉融合，不應急于求成，盲目照搬發達地區的做法。引導城鄉生產要素從發達地區向欠發達地區流動。鼓勵、引導從欠發達地區到發達地區務工、就業的人員攜帶資金、技術、管理經驗等返鄉創業，發展“歸雁經濟”，帶動家鄉鄉村振興和城鄉融合。

五、特色小鎮、小城鎮對城鄉融合發展的重要推動作用

2015年底，習近平總書記對加強特色小鎮、小城鎮建設作出了重要指示和批示，強調發展特色小鎮、小城鎮大有可為，是經濟轉型升級，推進新型城鎮化的重要抓手。

特色小鎮、小城鎮是實施鄉村振興戰略的有力支撐，是推進城鄉融合的有效載體，對推動城鄉融合發展起著不可替代的獨特作用。

（一）是實現城鄉產業融合的最佳耦合器

特色小鎮、小城鎮因其地理位置和發展形態，是城市產業轉移的最佳承接地。一些特色小鎮是城市轉移出來的高端產業和高端生產要素的集聚地。這些產業和生產要素對鄉村產業發展起著拉動和優化作用，在拉動和優化過程中，實現城鄉產業要素的互補、城鄉產業鏈的對接和融合。在這個意義上，特色小（城）鎮是實現城鄉產業融合的最佳耦合器。

（二）是實現城鄉公共服務均等化的最佳過渡帶

特色小鎮、小城鎮建設強調宜居宜業、產城人文融合。居民獲得基本公共服務是宜居宜業的前提條件，是產城人文融合的重要標志。按照城鎮化標準推進基本公共服務建設是特色小（城）鎮建設的應有之義。一方面，特色小（城）鎮的基本公共服務建設可以引領和帶動周邊鄉村改進基本公共服務，另一方面，周邊鄉村可以在一定程度上共享特色小（城）鎮的基本公共服務，從而推動城鄉基本公共服務的均等化。因此，特色小（城）鎮是實現城鄉公共服務均等化的最佳過渡帶。

（三）是實現城鄉基礎設施聯通化的最佳連接點

基礎設施建設是特色小鎮、小城鎮建設的先行條件和重要內容。特色小（城）鎮建設以企業為主體，以市場為主導，通常由大中型企業獨立或牽頭聯合建設，實行政府投資平臺、社會資本共同參與的多元化投入機制，使得基礎設施建設有可靠的資本保障。特色小（城）鎮的基礎設施，一頭連接著城市的基礎設施，另一頭連接著鄉村基礎設施，并帶動鄉村基礎設施發展，特色小（城）鎮成為實現城鄉基礎設施聯通化的最佳連接點。

（四）是實現城鄉要素自由流動的最佳生態圈

特色小鎮、小城鎮有利于推動城鄉要素自由流動。一方面，特色小（城）鎮致力于發展特色優勢產業，打造獨具魅力的產城人文融合的新型生產生活空間，吸引著來城市的生產要素向其中流動。另一方面，廣大鄉村腹地的特色小（城）鎮因其獨特的地理位置和較低的遷移成本，是農村轉移人口的最佳吸納處和就地城鎮化的載體，吸引著農業轉移人口向其流動并融入。在這個意義上，特色小（城）鎮成為實現城鄉要素自由流動的最佳生態圈。

（五）是實現城鄉居民收入均衡化的最佳推動器

一方面，特色小鎮、小城鎮通過發展產業吸納周邊農村人口來小鎮就業，提高農民收入；另一方面，農業休閑、農產品商貿等“農字號”特色小（城）鎮的產業發展能夠帶動周邊農村產業發展，將農村一二三產業納入特色小（城）鎮產業鏈條，增加農村產業收入。以上都有利于逐步縮小城鄉居民收入差距，實現城鄉居民收入均衡化。