我國退役軍人養老保險關系轉續政策法規評論

岳宗福

(山東工商學院 公共管理學院,山東 煙臺 264005)

改革開放40年來,我國退役軍人養老保障模式基本完成了從優撫安置型向保險主導型的嬗變,以1998年《軍人保險制度實施方案》的發布為界標,基本上可劃分為前后兩個階段,此前20年為優撫安置型模式,此后20年逐步轉向保險主導型模式。在此過程中,退役軍人養老保險關系轉續始終是涉及到退役軍人養老保險權益保障的關鍵環節。為此,我國陸續發布實施了諸多相關的政策法規,主要包括《軍人保險制度實施方案》《軍人保險法》以及原勞動保障部、人社部與解放軍總后勤部等聯合發布實施的系列《通知》等政策性文件。目前,學界對退役軍人養老保險關系轉續問題雖有不少關注,但多聚焦于如何建構軍地銜接機制,而對相關政策法規建設的討論并不多見,幾乎難以找到專題性研究成果。當此改革開放40周年之際,尤其是在軍人社會保險制度實施20年之際,全面梳理退役軍人養老保險關系轉續政策法規的演進路程,在理清現狀與肯定成就的基礎上,客觀反思其中存在的問題,進而提出改進和完善的具體建議,有助于落實黨的十九大報告關于“維護軍人軍屬合法權益”的重要精神。

一、退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設的演進路程

我國退役軍人養老保險軍地銜接與關系轉續政策法規的建構發端于20世紀末期,其發展演進的路程實際上可以劃分為4個階段:1998年以前處于學術討論及論證研究階段,1998年后進入以《軍人保險制度實施方案》為指導的政策法規設計與建設階段,2012年后進入《軍人保險法》框架下的政策法規設計與建設階段,2015年機關事業單位養老保險改革正式啟動后則進入《軍人保險法》框架下的政策法規重構階段(表1)。

(一)從學術構想到研究論證(1991年-1997年)

《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)的發布實施,正式啟動了市場經濟背景下我國企業職工養老保險制度改革。在此背景下,退役軍人養老保險制度建設開始引起學界關注。在學術研討之初,學者就將軍隊與地方養老保險制度銜接問題納入研究視野,認為軍人養老保險應當實行“統賬結合”的籌資模式,軍人退役時“可以將自己應得部分及利息通過銀行轉入新的工作單位所屬的社會保險管理機構”[1]。這一時期,包含有退役軍人養老保險關系轉續的政策規范已出現于退役軍人安置的文件之中,如國務院、中央軍委在1993年7月批轉的《關于退伍義務兵安置工作隨用工單位改革實行勞動合同制意見的通知》中明確規定,退伍義務兵的“軍齡連同待分配時間”一并計算為“養老保險投保年限”[2]。

《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(國發[1995]6號)正式將“統賬結合”的籌資模式確定為職工養老保險制度改革的新方向。按照我國兵役制度,許多部隊官兵退役后需要轉業到地方企業工作,如何實現軍地養老保險制度接軌,成為急迫而現實的問題。幾乎與企業“統賬結合”養老保險制度改革同步,軍人保險制度也進入實質論證階段,參與論證的學者認為“軍人的社會保險必須與地方保險制度相接軌,…并要將軍人的社會保險列入《兵役法》和《現行軍官服役條例》、《現行士兵服役條例》等軍事法規中”[3]。中央軍委于1997年1月決定籌備建立軍人保險制度;1997年3月修訂實施的《中華人民共和國國防法》第一次明確規定“國家實行軍人保險制度”,為依法推進退役軍人養老保險制度建設提供了法律依據。

(二)基于《軍人保險制度實施方案》的退役軍人養老保險關系轉續政策法規設計與建設(1998年-2011年)

“軍人退役養老保險”在1998年7月印發的《軍人保險制度實施方案》中被確立為軍人保險的一個重要險種,標志著軍人退役養老保險制度建設正式啟動,為解決退役軍人養老保險制度銜接與關系轉續奠定了政策框架。原勞動保障部、人事部等在2001年9月聯合發布的《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》為解決退役軍人養老保險關系轉續提供了可資參照的政策藍本。以此為基礎,形成了我國第一份專門規范退役軍人養老保險關系轉續的政策性文件——《關于轉業到企業工作的軍官、文職干部養老保險有關問題處理意見的通知》([2002]后聯字第3號)。該《通知》由原勞動保障部、總后勤部等于2002年9月聯合下發,是當時“唯一的關于退役軍人養老保險方面的權威性規定”[4]。

[2002]后聯字第3號《通知》從三個方面規范了軍地(企業)之間養老保險制度銜接與關系轉續辦法:一是明確了“制度接入”的基本要求,即從退役軍人轉業到企業工作的當月起,依照企業職工基本養老保險“規則”參保繳費;二是明確了“歷史債務”的處理辦法,即轉業到企業工作前的“軍齡視同(職工養老保險的)繳費年限”,由國家給予“養老保險一次性補貼”,記入其本人的“個人賬戶”;三是明確了“未來待遇”的標準,即在地方退休后享受當地企業職工基本養老保險金待遇。但在政策設計方面存在明顯局限:一是面向的群體僅限于退役軍官、文職干部而不是整個退役軍人群體;二是由于居民養老保險制度尚未建立、機關事業單位養老保險改革未有成熟方案,所以其解決的退役軍人養老保險關系轉續問題也僅限于“軍企”之間。當然,這兩個方面的局限在當時政策環境下是難以克服的。另一個在學界引起較多關注的局限是“軍齡視同繳費年限”實際上等于“只帶政策不帶錢”[5],因為一次性補貼政策僅限于個人賬戶,統籌基金部分缺乏相應的補貼政策,這在央地“分灶吃飯”的財政體制和養老保險尚未實現全國統籌的情況下,對地方政府落實政策無法起到正面的激勵作用。

2011年10月,新修改的《兵役法》第一次對包括養老保險在內的軍地社會保險制度銜接與關系接續問題做出了系統規制:“軍人退出現役后,按照國家有關規定接續養老、醫療、失業等社會保險關系,享受相應的社會保險待遇”[6]。這為退役軍人養老保險關系轉續政策法規設計與建設提供了更加直接而清晰的指導原則。與之相配套的《退役士兵安置條例》同時由國務院、中央軍委發布實施,對軍地養老保險制度銜接與關系接續做出了專門安排:首先,區分“到城鎮企業就業”與“回農村”兩種情況對退役士兵養老保險關系轉接做出了不同規定,前者參加職工基本養老保險,后者按照國家有關規定參加“新農保”。其次,規定退役士兵基本養老保險的關系轉接手續由部隊軍人保險管理部門及安置地社保經辦機構辦理。《退役士兵安置條例》在退役軍人養老保險關系轉續方面基本上沿襲了〔2002〕后聯字第3號《通知》的政策設計,但也有三個明顯變化:一是將退役士官、義務兵納入適用范圍;二是明確退伍士兵回農村的養老保險政策,但未就補償辦法做出具體規定;三是明確了制度銜接與關系轉續的經辦部門及機構。

(三)基于《軍人保險法》的退役軍人養老保險關系轉續政策法規設計與建設(2012年-2014年)

《社會保險法》于2011年7月1日起施行,為推進軍地養老保險制度銜接搭建了基礎性平臺。2012年4月,全國人民代表大會常委會通過《軍人保險法》,其中用7個法條專門規定了“軍人退役養老保險”,首次構建了包括軍官、文職干部、義務兵、士官在內的退役軍人養老保險制度,為退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設奠定了較為完備的法律基礎。為落實《軍人保險法》有關軍人退役養老保險關系轉續的規定,人社部、財政部與解放軍三總部聯合發出了《關于軍人退役養老保險關系轉移接續有關問題的通知》(后財〔2012〕547號)。《軍人保險法》及后財〔2012〕547號《通知》于2012年7月1日起同時施行。客觀而言,《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(國辦發2009[66]號)關于職工基本養老保險關系轉續與資金(包括個人賬戶與統籌基金)轉移辦法的規制,為后財〔2012〕547號《通知》構建退役軍人養老保險關系轉續機制提供了直接的政策參照。

與〔2002〕后聯字第3號《通知》主要解決軍企之間養老保險關系轉續不同,后財〔2012〕547號《通知》依據《軍人保險法》的規定,首次系統構建了軍地之間基本養老保險關系轉續政策規范:一是面向不同的退役軍人群體,分別推出了五種軍地銜接辦法,包括養老保險補助制度、一次性補貼制度、退役金制度、退休金保障制度、國家供養制度。二是鑒于當時機關事業單位養老保險制度改革尚未正式啟動,規定退役軍人到機關事業單位工作的“暫不給予退役養老保險補助,待機關事業單位養老保險制度改革后,按照相關規定辦理”,這可算作第六種銜接辦法,為下一步的制度銜接預留了“接口”。三是從退役養老保險補助補貼、退役養老保險關系轉移接續、退役軍人參保繳費年限計算辦法及待遇享受等方面明確了退役軍人養老保險關系轉續的操作規則。

(四)機關事業單位養老保險改革背景下退役軍人養老保險關系轉續政策法規重構(2015年以后)

機關事業單位工作人員養老保險制度改革于2014年10月1日起正式啟動。與此同步,國務院辦公廳發出了《關于印發<機關事業單位職業年金辦法>的通知》,正式創設機關事業單位工作人員職業年金制度。這成為重構退役軍人養老保險關系轉續政策法規的重要背景。《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》及《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》的發布實施,標志著城鄉統一的居民基本養老保險制度及城鄉養老保險制度銜接機制的確立,這為重構退役軍人養老保險關系轉續政策提供了新的制度基石。

表1 退役軍人養老保險關系轉續政策法規簡表

在此背景下,人社部、財政部聯合解放軍三總部于2015年9月聯合發布《關于軍人退役基本養老保險關系轉移接續有關問題的通知》(后財[2015]1726號)、《關于軍人職業年金轉移接續有關問題的通知》(后財[2015]1727號),同時廢止了后財〔2012〕547號《通知》及〔2002〕后聯字第3號《通知》。這標志著退役軍人養老保險關系轉續政策的全面重構。隨后,人社部辦公廳、總后勤部財務部聯合發布了《關于軍人退役參加機關事業單位養老保險有關問題的通知》。2016年11月,人社部在《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》中亦首次對“退役軍人養老保險關系轉移接續”問題做出了明確規定。全面重構后的退役軍人養老保險制度銜接與關系轉續政策,首次明確區分了退役軍人基本養老保險制度和補充養老保險(職業年金)制度,并分別建構了基本養老保險關系轉續規則及職業年金關系轉續規則,從根本上消除了退役軍人養老保險關系轉續過程中“只帶政策不帶錢”的政策局限。

二、退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設的成就分析

如上所述,自1998年《軍人保險制度實施方案》公布以來,經過20年的發展和演進,圍繞退役軍人養老保險制度銜接與關系轉續問題,已經形成了一個比較完整的政策法規體系。這一體系以《國防法》《兵役法》《社會保險法》為依托,以《軍人保險法》為核心,包括《退役士兵安置條例》等行政法規與《關于軍人退役基本養老保險關系轉移接續有關問題的通知》、《關于軍人職業年金轉移接續有關問題的通知》等規范性文件。這一政策法規體系的形成,表明我國退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設取得了顯著成就。

(一)軍地養老保障銜接機制建立健全

我國圍繞軍地養老保障銜接機制設計了五種辦法,包括基本養老保險制度、職業年金制度、退役金制度、退休金保障制度、國家供養制度。基本養老保險制度及職業年金制度面向的是“參加基本養老保險”的退役軍人,前者屬于退役軍人基本養老保險,后者屬于退役軍人補充養老保險。退役金制度面向的是自主擇業的“軍隊轉業干部”、退休金保障制度面向的是 “采取退休方式安置”的退役軍人。“一至四級殘疾軍人” 退役后納入國家供養制度,這些退役軍人均不能再享受退役基本養老保險補助及職業年金補助待遇。五種銜接辦法當中,基本養老保險補助制度和職業年金補助制度覆蓋大部分退役軍人群體,占據主導性地位。同時,我國還宣布廢除了延續十多年的養老保險一次性補貼制度,此項制度僅適用于計劃分配到企業工作的“軍官、文職干部”。

(二)退役軍人養老保險補助政策完成重構

在機關事業單位養老保險制度改革的背景下,我國退役軍人養老保險補助政策在原來單純的基本養老保險補助政策的基礎上進行了重構,重構后的退役軍人養老保險補助政策由基本養老保險補助政策和補充養老保險(職業年金)補助政策兩部分組成。如前所述,基本養老保險補助政策最早規定于《軍人保險法》、落實于后財[2012]547號《通知》;職業年金補助是根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革要求創設的一項退役軍人補充養老保險補助政策。我國現行退役軍人養老保險補助政策分別就基本養老保險和職業年金的補助范圍、經費來源、補助方式、補助計算辦法、利息結算等做出了詳細的規定。在基本養老保險方面,補助金包含了軍人服役期間“單位和個人應繳的基本養老保險費”;職業年金的補助金同樣包含了軍人服現役期間“單位和個人”應繳的全部費用。兩項補助金統一由中央財政承擔,均采取在軍人退役時給予一次性補助的方式。

(三)退役軍人養老保險關系轉接規則基本完備

退役軍人養老保險關系轉接包括基本養老保險關系轉接和職業年金關系轉接兩個方面。在基本養老保險方面,經過近年的改革與整合,我國已經形成了由職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民基本養老保險組成的“三足鼎立”的基本養老保險體系。與此相對應,退役軍人養老保險關系轉接規則也包括與上述三種基本養老保險之間進行關系轉接的規則。根據現行政策,在軍隊方面,統一由軍隊各級后勤(聯勤、保障)機關財務部門負責退役軍人基本養老保險關系“轉出”和基本養老保險補助的“劃轉”工作;地方上,根據退役軍人參加基本養老保險的不同,分別確立了不同的關系轉接規則,退役后參加機關事業單位養老保險的,由安置地縣級以上負責機關事業單位養老保險的經辦機構負責“轉入”基本養老保險關系及“核收”基本養老保險補助金;退役后參加另外兩種基本養老保險的,則由安置地縣級以上經辦企業職工養老保險的機構負責“轉入”基本養老保險關系及“核收”基本養老保險補助金。比較而言,退役軍人職業年金關系轉接規則比較簡略,如果軍人退役后參加機關事業單位養老保險,其職業年金關系的“轉出”與“轉入”規則及職業年金補助金的“劃轉”與“核收”的規則,與其基本養老保險關系轉接規則完全相同;如果參加企業基本養老保險,其職業年金補助金直接支付給本人,由建立企業年金的用人單位辦理關系轉接;如果退役后參加居民基本養老保險,其職業年金關系的轉接規則目前尚不夠明確。

(四)退役軍人參保繳費年限計算辦法清晰明確

軍人退役后養老保險待遇水平的高低,與其參保繳費年限的長短正相關。《軍人保險法》規定,“軍人服現役年限與入伍前和退出現役后參加職工基本養老保險的繳費年限合并計算”[7]。根據后財〔2015〕1726號《通知》的要求,退役軍人參加機關事業單位基本養老保險的,2014年10月1日前的服役年限視同為繳費年限。退役軍人首次安置地的養老保險經辦機構(包括企業職工養老保險經辦機構和機關事業單位養老保險經辦機構),在計算基本養老保險參保繳費年限時,均應將退役軍人領取基本養老保險補助金的年限以及視同繳費的服役年限合并計算在內。享受退役金待遇的軍人,在當地依法參加職工基本養老保險的,則其參保繳費年限從其繳費之日起計算。相關政策法規還分別明確了退役軍人基本養老保險待遇和職業年金待遇,依法參加基本養老保險退役軍人,達到法定退休年齡和基本養老保險待遇領取條件的,可以按照待遇領取地的規定享受基本養老保險待遇;依法參加職業年金或者企業年金的退役軍人,同時可以享受年金待遇。

三、退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設的問題反思

改革開放40年來,我國退役軍人養老保障模式基本實現了從優撫安置型保障向保險主導型保障的轉型。無可否認,20年來退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設取得的顯著進步,對于推動退役軍人養老保障模式轉型發揮了無可替代的作用。同時,也毋庸諱言,我國退役軍人養老保險關系轉續政策法規體系尚存在一些需要認真反思的問題。肯定成績是為了“更進一步”,客觀反思問題方可漸臻“盡善盡美”之境。

(一)政策法規的基本理念不夠清晰

在退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設中,軍人養老保險、軍人退役養老保險、退役軍人養老保險是三個重要的核心概念。三者的內涵不同,彼此之間的邊界需要厘清。但是,當前在學術研究和立法實踐中,對這三個核心概念往往是不加嚴格區分地混淆使用。具體而言,可以分為兩種情況:一是認為軍人養老保險是“指軍人在服役中和退役后,為使軍人老有所養而給付一定金額的保險”[3],即將軍人養老保險等同于“現役軍人養老保險+退役軍人養老保險”;二是認為軍人養老保險就是軍人退役養老保險或退役軍人養老保險,彼此之間沒有任何實質性區別,完全可以混同使用[8]。與此相關聯,在退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設中,軍人養老保險與國民養老保險之間的關系也不夠明晰,軍人養老保險是國民養老保險制度的有機組成部分、還是獨立于國民養老保險之外的制度安排,抑或兩者之間既有交叉重疊又有明顯區別,仍有待從理論層面予以澄清。

(二)政策法規的頂層設計尚需強化

由于基本理念不夠明晰,導致頂層設計也存在不足。首先,《軍人保險法》與《社會保險法》之間是到底是“平行”關系、還是“從屬”關系。從學理上說,軍人保險是我國社會保險制度的重要組成部分,這在學界已有基本的共識。依此推理,《社會保險法》也應該包括調整軍人養老保險及退役軍人養老保險的法律規范,《軍人保險法》關于調整軍人及退役軍人養老保險法律規范應該在《社會保險法》的框架下建構、并與之進行有效對接。其次,立法實踐中,我國《軍人保險法》中既包含面向退役軍人的養老保險,又包括面向現役軍人的傷亡保險,這種退役軍人保險與(現役)軍人保險“混合立法”的模式,是否有利于保障退役軍人養老保險權益、是否有必要針對退役軍人養老保險(或社會保險)進行單獨立法,尚需通過頂層設計予以厘定。

(三)政策法規的體系結構不盡合理

從法律層面來說,《國防法》《兵役法》《軍人保險法》《社會保險法》等為退役軍人養老保險關系轉續提供了基礎性法律規范和框架,但通常因原則性比較強而不具備可操作性。從行政法規層面來看,目前僅有《退役士兵安置條例》第四章中的個別條款對于退役軍人養老保險關系轉續做出了簡要規定,也同樣因為其“簡要”而缺乏操作性。可操作性政策規范主要分散在部門規章及規范性文件當中,如上所述的后財[2015]1726號《通知》、后財〔2015〕1727號《通知》、人社部規〔2016〕5號《通知》、人社廳函〔2015〕369號《通知》等,是我國目前退役軍人養老保險制度銜接與關系轉續的主要操作規范。這種政策法規體系,從總體上看效力層次偏低,且穩定性不足,如后財[2012]547號《通知》從頒行到廢止,存在時間不足3年。

(四)政策法規內部“上下位法”不夠協調

退役軍人養老保險關系轉續政策法規體系內部協調性不夠,甚至存在上位法與下位法的沖突。譬如,軍人入伍前如果已在地方上參加了養老保險,在其養老保險關系是否需要轉移到軍隊的問題上,《軍人保險法》的規定與相關政策文件之間存在明顯差異。《軍人保險法》作為“上位法”,已明確要求地方社保經辦機構和軍隊后勤(聯勤)機關財務部門 “辦理”基本養老保險關系轉接手續;而后財〔2012〕547號《通知》與后財[2015]1726號《通知》作為落實“上位法”的操作規范,卻又明確規定基本養老保險關系和相應資金“不轉移到”軍隊。這無疑有違于“上位法優于下位法”的法律適用原則,我國《立法法》在第79條規定“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”[9]。當然,如果純粹從實務操作的技術層面來說,后財〔2012〕547號《通知》及后財[2015]1726號《通知》的規定,可以有效避免退役軍人在“軍地”之間來回接轉養老保險關系,可能更加切實易行,而《軍人保險法》的相關規定是否有足夠的合理性和便捷性,也確實值得斟酌和推敲。

(五)退役養老保險與軍人傷亡保險存在交叉重疊

根據《軍人保險法》的規定,軍人服現役期間“因戰、因公死亡的,按照認定的死亡性質和相應的保險金標準,給付軍人死亡保險金”,“所需資金由國家承擔,個人不繳納保險費”[7]。而據后財〔2012〕547號《通知》及后財[2015]1726號《通知》的規定,軍人服現役期間死亡的,還應由所在單位財務部門將其服現役期間應當計算的退役養老保險個人繳費補助金及利息(2014年10月1日后服現役期間死亡的,還應當同時“一次算清”軍人職業年金補助金及利息)發給其合法繼承人,這些補助金均“由中央財政承擔”。當然,依據《社會保險法》及《機關事業單位職業年金辦法》的規定,上述規定完全合法合規。然而,不論《社會保險法》的規定、還是《機關事業單位職業年金辦法》的規定,其前提條件是參保者本人已經實際履行了基本養老保險及職業年金的繳費責任(分別為本人繳費工資的8%和4%)。但按照現行政策法規,軍人如果在服役期間不幸死亡,與這一前提條件顯然不符,因為其本人并不需要實際履行基本養老保險及職業年金繳費責任,其退役基本養老保險補助金、職業年金補助金與軍人死亡保險金一樣,均統一來自國家公共財政。由此推論,軍人服役期間如果“因戰、因公”死亡,其合法繼承人既可以領取軍人死亡保險金,也可以領取退役基本養老保險個人繳費部分及職業年金的補助金(含利息);如果“因病”或其他非“因戰、因公”死亡,其合法繼承人則不能領取軍人死亡保險金。這樣,有可能會帶來重疊補償與待遇不公同時并存的問題。此外,根據《社會保險法》第17條規定,“參加基本養老保險的個人,因病或者非因工死亡的,其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金”[10];而軍人在服役期間死亡的,其遺屬是否可以享受此項待遇,目前政策法規卻未予明確。

四、完善退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設的建議

習近平總書記在黨的十九大報告中鄭重指出:“組建退役軍人管理保障機構,維護軍人軍屬合法權益,讓軍人成為全社會尊崇的職業”。這是新時代加強退役軍人養老保險關系轉續政策法規建設的行動指南,也為新時代完善退役軍人養老保險關系轉續政策法規指明了努力的方向。

(一)辨明基本理念,夯實理論基礎

首先,嚴謹區分退役軍人養老保險、軍人退役養老保險、軍人養老保險三個核心概念。循名責實,軍人養老保險應是以服現役的軍人為被保險人的養老保險制度;退役軍人養老保險是以退出現役的軍人為被保險人的養老保險制度;軍人退役養老保險是為軍人退出現役而設置的養老保險制度。從時態上來說,軍人退役養老保險是指從軍人退出現役到其養老保險關系和相應資金轉入地方社保經辦機構的轉接過渡狀態;退役軍人養老保險則應包括軍人退役時在軍地之間轉接養老保險關系和相應資金的過渡狀態,也包括退役后在地方不同統籌地區間的二次、三次乃至多次轉接養老保險關系和相應資金的過程和狀態。在描述軍地之間養老保險關系及相應資金的轉接狀態時,退役軍人養老保險與軍人退役養老保險之間沒有實質性的區別,基本上可以等同使用;但在描述軍人退役后在地方上“跨統籌區(省)流動就業”過程中的養老保險關系轉接狀態時,只可謂之“退役軍人養老保險”關系轉移接續,而不能稱之為“軍人退役養老保險”關系轉移接續,兩者完全不可等同使用。其次,辨明軍人養老保險與國民養老保險之間的關系。軍人養老保險是面向職業軍人的養老保險制度,國民養老保險是面向全體國民的養老保險制度。當然,由于國民職業分工或社會身份不同,我國國民養老保險是由企業職工、機關事業單位、城鄉居民三項養老保險構成的制度體系。兩者既有交叉重疊,也有明確區別。軍人養老保險應包括基于軍人特殊職業的養老保險和基于軍人國民身份的養老保險。前者應是凸顯軍人職業的特殊性和尊崇性而在國民養老保險之外專門為職業軍人設置的養老保險。后者應是基于軍人的普通國民身份而建立的與國民養老保險無縫銜接的養老保險,考慮到軍人是一種特殊的社會公職人員,所以應參照地方機關事業單位工作人員的制度安排進行設計。前者凸顯軍人的職業特色,無需考慮軍地接軌問題;后者彰顯軍人的國民身份,直接涉及到軍人退役后的國民養老保險待遇,必須考慮制度銜接與關系轉續問題,應納入“全國統一的社會保險公共服務平臺”,并融入國民社會養老保險體系實行“一體化”管理。

(二)強化頂層設計,厘定立法模式

首先,厘清《軍人保險法》與《社會保險法》的關系,確立退役軍人養老保險立法模式。具體而言,就是要明確《軍人保險法》是在《社會保險法》框架下調整現役軍人社會保險關系的法律規范。其次,厘清軍人養老保險與退役軍人養老保險的關系,在《社會保險法》和《軍人保險法》指導下,改革軍人養老保險與退役軍人養老保險“不做明確區分”的立法模式,確立退役軍人養老保險單行立法模式。比較可行的進路是由《社會保險法》(在“基本養老保險”一章)和《軍人保險法》(在“退役養老保險”一章)分別規定退役軍人養老保險立法的指導性規范,然后以《社會保險法》和《軍人保險法》確立的規范為指導,由國務院、中央軍委共同制定并實施“退役軍人養老保險條例”。“退役軍人養老保險條例”在內容上可以吸收有關部門規章及規范性文件中比較成熟的政策規范,同時要避免與上位法的沖突,協調好與相關行政法規(如《退役士兵安置條例》等)的關系。其三,以“退役軍人養老保險條例”的制定為依托,重構退役軍人養老保險關系轉續政策法規體系,重構后的政策法規體系應該包括三層結構:一是以《社會保險法》與《軍人保險法》為核心的頂層設計;二是以“退役軍人養老保險條例”、《退役士兵安置條例》等行政法規為核心的中層安排;三是由人力資源社會保障部、財政部及軍隊相關職能部門等聯合發布的部門規章、通知、辦法等構成的操作規程。

(三)優化政策法規體系,避免沖突及交叉重疊

首先,吸納行之有效的實踐經驗,適時修改《軍人保險法》,避免政策法規體系的內部沖突。具體而言,就是參照后財[2015]1726號《通知》第10條及后財〔2012〕547號《通知》第8條的規定及其實施經驗,修改《軍人保險法》第15條的規定,明確軍人入伍前已經參加基本養老保險的,其保險關系和相應資金不轉移到部隊,具體實施辦法由國務院、中央軍委規定。其次,統籌協調軍人傷亡保險及軍人退役養老保險關系,適時修改《軍人保險法》《中國人民解放軍軍人傷亡保險規定》等相關政策法規。具體建議有三:其一,整合“三金”(軍人服役期間死亡應得的退役基本養老保險個人繳費補助金及利息、退役軍人職業年金補助金及利息、軍人死亡保險金),整體提高軍人死亡保險金的給付標準。其二,在軍人傷亡保險中增加“因病”死亡保險金的給付內容,給付標準可以與“因戰、因公”死亡保險金標準適當拉開差距,但不低于后財〔2015〕1726號《通知》與后財〔2015〕1727號《通知》所規定的退役基本養老保險個人繳費補助金及利息與退役軍人職業年金補助金及利息之和。其三,參照《社會保險法》規定,在軍人退役養老保險中增加喪葬補助金與遺屬撫恤金的給付內容,但應避免與軍人傷亡保險、軍人撫恤等相關給付的重復,如可以規定為:軍人死亡的,其遺屬如果無法按照《軍人撫恤優待條例》《軍人傷亡保險規定》等享受喪葬補助金和遺屬撫恤金待遇的,可以通過軍人退役養老保險的渠道申請領取喪葬補助金和撫恤金,經費由中央財政承擔。

為落實十九大報告關于“組建退役軍人管理保障機構”的重大部署,全國人民代表大會于2018年3月審議通過了《國務院機構改革方案》,首次在國務院組成部門中新增退役軍人事務部。退役軍人事務部作為退役軍人事務的行政主管機構,全面整合了民政部、人社部與中央軍委政治工作部、后勤保障部的相關職責。這有利于理順退役軍人養老保險制度銜接與關系轉續的體制機制,也為進一步健全退役軍人養老保險關系轉續政策法規體系提供了寶貴契機。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出,我國要“全面實施全民參保計劃”,“建立全國統一的社會保險公共服務平臺”。在“全面實施全民參保計劃”的進程中,通過構建更加科學合理的退役軍人養老保險關系轉續政策法規體系,將退役軍人養老保險關系轉續全面納入“全國統一的社會保險公共服務平臺”,最終并入國民社會養老保險體系進行統一管理,既有利于更好地維護退役軍人養老保險權益,也有助于從“保障和改善民生”方面彰顯新時代軍人職業的尊崇性。