政府協商：政府治理的協商實踐和機制構建

孫照紅

摘要：政府協商是協商民主在行政領域的實現形式，是傳統行政向現代行政、管制型政府向服務型政府轉型的必然結果，是政治體制改革和政府治理實踐的理論提升。扎實推進政府協商，需健全和完善平等對話機制，促進政府與社會之間的平等溝通、理性對話；健全和完善信息公開機制，制定并公布協商事項目錄；健全和完善社會動議機制，暢通政策動議的渠道；健全和完善決策咨詢機制，細化決策咨詢程序；健全和完善銜接工作機制，加強與人大、政協、政黨之間的聯系和銜接；健全和完善行政問責機制，把協商民主貫穿在政府工作的全過程。

關鍵詞：協商民主；政府協商；平等對話機制；社會動議機制；行政問責機制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0059—06

政府協商是協商民主在行政領域的實現形式，是政府與社會就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行民主協商、科學決策的過程。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》）第一次將政府協商納入社會主義協商民主體系并對完善政府協商機制進行了宏觀上的頂層設計[1]（p.295）。相比政黨協商和政協協商，我國政府協商仍處于摸索中前行的階段。從實踐看，由于制度化不足、機制和程序的缺失，政府協商仍然面臨廣泛性不夠、針對性不強、協商形式化、結果難落實等問題。因此，健全和完善政府協商，必須加強政府協商的制度化、規范化、程序化建設，為政府協商提供制度保障，使政府協商有據可依。

一、平等對話機制

協商民主強調協商雙方平等對話、理性溝通。但政府協商的主體——政府與社會之間存在天然的“實質性不平等”[2]，如政府的集中與公民的分散，政府使用警察、軍隊等暴力手段的合法權力，政府在獲取專家智力、操控輿論渠道、占據信息優勢等方面固有的強勢特征。在我國，政府與社會之間固有的實質不平等不僅客觀存在，而且由于特殊的歷史和國情，這種不平等表現得更為突出。早在新中國成立之初，毛澤東就提出了“商量政府”[3]（p.178）的概念，但這一階段的政府協商主要局限在政治精英和社會精英范圍內，還不是政府與社會的直接協商。新中國成立后不久，我國建立起了以國家政權為核心，國家、市場、社會三位一體的“總體性社會”[4]，行政觸角延伸至社會各個領域，一些本應屬于社會的功能被政府化、行政化，用鄧小平的話講就是政府管了“很多不應該管、管不好、管不了的事”[5]（p.328）。行政集權、強力管制一方面造成行政的高成本以及官僚主義、長官意志的盛行，另一方面擠壓了社會參與的空間，抑制了社會的活力。政府與社會之間的不對等、行政領域的民主赤字日益凸顯出來。

改革開放以來，黨和國家逐漸意識到這一問題并著手進行政治、經濟體制改革，轉變政府職能，人民民主意識也日益覺醒，“行政力量和邏輯已無法像在總體性社會那樣成為唯一的主導社會的機制”[6]。適應這一客觀形勢，黨的十八大提出“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[7]的目標，協商主體逐漸從精英向大眾擴展。黨的十八屆三中全會提出了“行政協商”的概念并把它與立法協商、民主協商、參政協商、社會協商等一起納入“程序合理、環節完整的協商民主體系”[8]。“在狹義上，我國的政府體系即是行政體系。”[9]因此，“行政協商”即是狹義的“政府協商”。在此基礎上，《意見》進一步將“行政協商”發展為“政府協商”。政府協商是傳統行政向現代行政、管制型政府向服務型政府轉型的產物，蘊含了政府治理的協商方向和民主協商、科學決策、服務人民、合作共治的科學治理理念。“政府協商”的提出，既是政治體制改革和政府治理實踐的理論提升，也是對人民民主權利的尊重和弘揚。

但是，長期積淀的思維慣性和行為模式不是短期內就能徹底改變的。不少地方政府仍然將政府與社會之間的關系看成管理與被管理的關系，政府凌駕于社會之上，各地“程度不等卻普遍地存在著協商資源、協商能力與決策地位的不平等。它們以政府部門的相對強勢、公眾的相對弱勢為核心特征”[10]，處于弱勢的社會一方參與協商的主動性和積極性不高，即使參與也難以充分地、坦誠地、自主地發表意見。

“在政府與社會協商關系中，我們似乎永遠不能實現協商民主理論預設的那種基于自由、平等及理性的理想狀態。”[2]然而，這并不能成為阻礙我們探索和建立政府與社會平等對話機制的理由。相反，正是因為政府與社會實質不平等的客觀存在以及這種客觀存在對政府協商帶來的負面影響，如政府對協商的傲慢和消極、對協商過程的操控、對協商結果的單方面的取舍等，我們更應該盡力去探索減少這種不平等的有效措施。當下我們強調政府協商，不是否認政府與社會之間這種實質不平等的存在，而是在承認這種客觀存在的基礎上，更加關注政府與社會之間的雙向溝通、理性對話，以此化解利益沖突，調解社會矛盾，實現公平正義、決策民主。

“政府協商的本質是政府角色和職能轉變。”[11]因此，促進政府與社會之間的平等對話，最根本的是明確政府的角色和職能定位。首先，我國政府協商中的政府是服務型政府，政府協商的出發點和落腳點是為人民服務，目的是解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。其次，政府協商中的政府是法治政府，必須明確政府和社會、市場的權責關系和工作邊界，合理界定哪些是政府可為的，哪些是政府不可為的，既不能濫政，也不能懶政，既不能包辦代替，也不能無所作為。而要做到這一點，最深層的恐怕仍然是政府治理理念和思維的改變，如從管理到治理、從管控到協商、從命令到合作等。如此，社會力量自然會成長和壯大起來。

二、信息公開機制

信息公開是現代社會公眾對政府的正常訴求和期望，是增強政府工作透明度、彰顯政府協商誠意、增強政府協商工作主動性、提升政府自信的基礎性工作，是保障公眾依法獲取政府信息、了解政府工作并做出理性、正確判斷的前提條件，是調動公眾參與政府協商的積極性、使政事真正成為眾人之事的內在要求。政府信息公開還能夠暢通政府和社會溝通渠道，消除社會公眾的疑慮、猜忌和不信任，而這是確保政府協商實效的必然要求。因此，完善黨務、政務和各項領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開具有重要意義[8]。但是，就一些地方政府而言，“能公開的一律公開”往往變成了“必須公開的才公開”，即使迫于形勢不得不公開，也只在一定范圍、一定時間內公開，或者選擇一部分內容、一部分環節公開，這就容易造成政府與公眾之間不必要的誤解，甚至是“政府與社會之間的協商民主信用喪失”[2]，從而加劇社會對政府的不滿。

健全信息公開機制，需要從以下幾個方面著手。第一，按照《政府信息公開條例》和《關于全面推進政務公開工作的意見》的要求，堅持以公開為常態、不公開為例外，明確信息公開的內容，健全信息公開的方式，提高信息公開的實效，更好地保障和落實憲法賦予公民的基本權利。政府信息公開要充分、及時、準確。政府信息公開應采取方便公眾知曉的方式，如政府公報、網站、新聞發布會以及廣播、電視、報刊等，積極探索并構建“互聯網+政務”的政府治理與運行模式。對于較為復雜的協商事項，在信息公開時應做好相關的說明或解釋工作；對于專業性、技術性較強的議題，應用通俗易懂的語言和方式進行解讀，便于公眾理解和接受；對于存在爭議或分歧的政府決策事項，應至少提供兩個備選方案以供公眾選擇。第二，根據法律法規規定和工作實際制定并公布協商事項目錄[1]（p.295）。制定協商事項目錄，能夠迫使政府和政府部門啟動協商程序，推動政府和政府部門按照法律法規厘清政府協商的范圍和邊界，以解決政府協商積極性不高、被動協商、應付了事的困境。公布協商事項目錄，便于政府體系內自上而下的監督和社會公眾對政府和政府部門的自下而上的監督，避免協商實踐的隨意性和形式主義，規范和約束政府和政府部門的協商行為。對于政府協商事項目錄的具體內容，目前還沒有直接的、明確的制度規定，但可以散見于一些法律法規和規范性文件中，如《中華人民共和國聽證法》《中華人民共和國立法法》《行政法規制定程序條例》等。綜合相關法規文件和各地實踐，政府協商事項目錄應包含以下內容：一是有關政府和政府部門重要文件的協商；二是有關政府立法的協商；三是重大行政決策事前和事中的協商。政府和政府部門要不斷總結目錄制定的經驗和實際效果，推動協商事項目錄制定工作的制度化、規范化、程序化[11]。

三、社會動議機制

“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽取群眾意見，不能嫌麻煩、圖省事。”[12]（p.145）但政府協商的現狀是，“想協商就協商，不想協商就不協商；想協商什么就協商什么、想與誰協商就與誰協商”[13]。因此，對于如何扎實推進政府協商，《意見》一方面強調協商事項目錄的制定和公布機制，另一方面對于“未列入目錄的事項”，強調要“根據實際需要進行溝通協商”[1]（p.295）。也就是說，什么問題需要協商、什么問題不需要協商，不應由政府一方說了算，而應根據實際需要來決定。如果一個議題引起了一定范圍的社會關注，或者在社會上產生了一定的影響，即使沒有被列入政府協商事項目錄，也應納入政府協商的范圍，成為政府協商的議題。特別是在面臨一些專業性比較強、技術含量比較高、風險的不確定性比較大的問題時，更需要廣泛征求具備一定專業知識的特定人群的意見和建議。

在社會分工日益精細、社會問題日漸復雜的情況下，政府應充分認識到聽取民意、集中民智，讓公眾參與到公共決策制定中來對于提高公共政策合法性、降低政策執行成本、分擔政策失敗風險的重要價值。建立協商議題的社會動議機制，就是創造一定的平臺和條件，為包括專家學者在內的社會公眾發起政策動議提供暢通的渠道，把社會關心、公眾關注的問題變成政府協商的議題，使社會公眾可以通過法定渠道向行政機關提出具體詳細的立法或決策建議[14]，促進政府與社會的良性互動。需要注意的是，“在公民權利、政治責任和利益關懷等各種驅動政治參與的因素之中，在當前中國的基層政治生活中，對利益的關懷是公民參與政治活動的主要動力”[15]（p.242）。換句話說，利益是公民參與政府協商的最大驅動力。因此，社會動議的議題必須是公共議題，僅僅和個人利益相關的普通的意見建議不應作為政府協商議題。同時，社會動議議題必須在政府機關職權范圍之內且符合相關法律政策規定，必須通過合法渠道提交政府機關，避免過激的、極端的、非法的形式和渠道。

四、決策咨詢機制

如果說社會動議機制主要解決的是協商的廣泛性問題，決策咨詢機制主要解決的則是協商的針對性問題。要對一些重大項目或專業性、技術性問題做出理性分析和科學判斷，只有協商意愿和協商熱情是不夠的，政府和政府部門應建立規范化的決策咨詢機制，有針對性地主動向專家學者、專業機構、相關智庫、社會組織、利益相關方等咨詢并聽取他們的意見建議。決策咨詢可以通過召開座談會、論證會的形式，也可以通過課題立項、調研的形式。

近年來，各級行政機關不斷健全和完善科學、民主、依法決策機制，有的地方成立了專門的決策咨詢機構，如廣東省順德區的公共決策咨詢委員會。該咨詢委員會成立于2010年9月，是全國首個縣域公共決策咨詢機構，它以問計問策會、鳳城講堂和體制改革講座為載體，通過咨詢會議、委員沙龍、論壇講座、合約委員制度等形式對全區經濟社會發展戰略決策、公共政策等進行咨詢論證、評價分析，并提出可行性建議，成為順德區委、區政府的重要“智力源”和“思想庫”。但是，從當前政府決策咨詢協商實踐看，有些地方政府在開展咨詢協商時存在“走過場”的現象。咨詢何事、何時咨詢、向誰咨詢等由政府臨時決定，留給專家學者的調研和準備時間較少，甚至留給其在座談會上發表意見的時間也很少；咨詢對象多為體制內的咨詢機構，體制外的民間智庫、專家學者等的意見不受重視；等等。“政府不是神，它只具有有限理性；它是公共組織，也是理性經濟人和代理人，由于理性有限，它可能導致決策失誤；作為理性經濟人和代理人，它也有追求自身利益、自我膨脹的傾向，這都會導致政府公共性的流失和合法性的危機。”[16]因此，為了使決策咨詢常態化，政府應細化決策咨詢程序，明確咨詢的事項、形式、時間節點和咨詢對象等。政府決策咨詢的對象要具有廣泛性和多元性：既要咨詢人大代表、政協委員和政府參事、官方智庫以及體制內的咨詢機構，發揮其了解政府工作的優勢，又要向高校、科研機構的專家學者和社會各界知名人士、半官方的咨詢機構以及民間智庫咨詢。“涉及經濟社會發展重大問題、重大公共利益或重大民生的，重視聽取社會各方面的意見和建議，吸納社會公眾特別是利益相關方參與協商。涉及特定群體利益的，加強與相關人民團體、社會組織以及群眾代表的溝通協商。”[1]（p.293）

另外，還可以探索購買服務、委托第三方進行協商的制度和機制。目前，我國還沒有專業的協商組織，但有的地方已經開始嘗試委托第三方進行協商的做法，如山東省濰坊市。2012年以來，濰坊市教育局就濰坊市教育會議效能評估、濰坊教育系統評先樹優項目、濰坊教育督導“瘦身”、師德考評制度建設等系列工作和教育政策委托濰坊市教育政策研究院組織協商聽證。

五、銜接工作機制

《意見》指出，推進政府協商應“完善人大代表議案建議和政協提案辦理聯系機制[12]（p.295），其實就是健全政府與人大、政協工作的銜接，是推動政府協商的必然要求。人大是國家權力機關，其履職主體是人大代表，人大代表對政府工作具有法定的知情權、監督權、批評權和建議權。人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系重要組成部分。參加政協的單位和政協委員對政府工作有提出建議和批評的權利，向政協提交提案是他們行使民主權利的一種有組織有領導的行為。政府辦理人大代表的議案、建議和政協提案，是尊重人大代表和政協委員的民主權利和意愿、自覺接受人民監督、支持和保障人民當家做主的重要體現。

完善人大代表議案建議和政協提案辦理聯系機制，要求政府加強和人大代表、政協委員的聯系和溝通，認真辦理人大代表議案建議和政協委員集體和個人提案。第一，建立和完善臺賬制度。政府要對承辦的人大代表議案與建議、政協參加單位與政協委員提案的各項信息做好詳細的登記，并強化對工作臺賬的動態管理，對議案建議和提案的辦理工作進展及時進行跟蹤反饋，與人大代表和政協委員及時進行聯系溝通。第二，做好督察和督辦工作。“將建議和提案辦理納入政府年度督查工作計劃”[1]（p.295），通過抽查、重點督辦、問卷調查、電話回訪等形式檢查辦理情況，要把與人大代表、政協委員的溝通情況、議案建議和提案的按時辦復情況、問題解決情況等作為考評議案建議和提案辦理工作的重要指標，尤其要以人大代表和政協委員對建議和提案的滿意度作為辦理工作好壞的重要標準。對于不重視議案建議和提案工作、辦理進度明顯遲滯、辦理質量較差的承辦部門，需通報批評、限期整改。第三，建立和完善建議、提案辦理結果公開制度。如果議案和提案不涉及國家機密或商業機密、公共安全和社會穩定等問題，在征得人大代表和政協委員的同意后，應將辦理結果部分或全部公開。目前，為了方便人大、政協和群眾監督，增加政府工作的透明度，很多省市已經出臺了相關的制度，如山西省政府發布了《關于做好省人大代表建議和省政協提案辦理結果公開工作的通知》，要求政府全文公開涉及公共利益、公眾權益、社會關切及需要社會廣泛知曉的建議和提案辦理復文，并適當公開建議和提案辦理工作的總體情況、吸收采納意見建議情況、工作動態等內容。

六、行政問責機制

我國各級政府實行的是行政首長負責制，即各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎上，對本行政組織所管轄的重要事務具有最后決策權，并對此全面負責的制度。雖然說行政決策必須建立在民主協商、集體討論、共同研究的基礎上，但如果決策失誤，行政首長不能因行政決策是集體協商的結果而推脫責任。正因如此，行政首長負責制是民主集中制和集體領導與個人負責制相結合制度的具體形式。

行政問責是對沒能履行法定行政義務或者沒能承擔相應行政責任的行政機關及其工作人員進行責任追究。《意見》提出：“圍繞有效推進科學民主依法決策加強政府協商，增強決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，推進政府職能轉變，提高政府治理能力和水平。”[1]（p.295）在政府協商中建立行政問責機制，就是在準確界定政府、政府首長的權力和責任的基礎上強調決策的責任追究和行政首長責任，讓行政首長對決策失誤的后果承擔責任，以此督促行政首長牢固樹立有限政府、依法行政、民主決策理念，把協商民主貫穿在政府工作的全過程，促進行政決策的科學、理性、公正、客觀，提高政府決策的質量，保證人民群眾的合理訴求和合法利益。

雖然說行政問責是一種事后監督和責任追究，但它的深層意蘊在于民主。行政問責意味著政府機關及其工作人員以人民利益、人民福祉作為出發點和最終歸宿，意味著政府機關及其工作人員必須秉持平等、公開、公平、正義、責任等價值理念，意味著公民的權利和利益訴求得到有效的回應和保障，意味著公眾的參與在公共決策的出臺、執行過程中發揮重要作用。而這些恰恰是協商民主的基本特征和要求。當行政問責作為一種理念、一種機制在政府部門得以全面貫徹和真正落實之時，就是政府協商的理念和原則真正落地、公共權力得到合理合法使用、權力用來為權利服務、政府責任得以實現之時。

行政問責機制離不開群眾參與和社會監督。“政府輸出和獲取公信力的過程中，必須有效提供并充分保證公民給予評價的途徑和權利。而有效的公民參與恰好是反饋公眾對政府滿意度的最佳橋梁”[17]。因此，完善政府協商，必須充分調動社會參與積極性，拓寬公眾反映政府工作績效、監督和問責政府行為的渠道，以人民滿意度作為評價和問責政府行為、政府決策的標準。要充分發揮社會監督尤其是新聞媒體的監督作用，保障公眾對政府實施監督的權利，調動公眾監督政府的積極性，提升公眾對政府的監督能力。

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