多邊貿易體系變革與擴大高水平對外開放

◎李鋼

當今世界經濟全球化曲折發展，區域經濟一體化以變奏曲方式繼續向前推進。我國仍將長期處于戰略機遇期，但面臨的挑戰也是前所未有。因此，必須堅定不移地深化改革，實行對外開放基本國策，打造更高水平的開放型經濟，推動開放型世界經濟的構建。

多邊貿易體系的歷史演變與發展

全球經濟治理的一個重要方面就是全球貿易治理，全球貿易治理離不開以WTO為代表的多邊貿易體系的支持，這一體系是由一系列貿易協議及規則構成的，此外還包括其他平臺，如聯合國貿易和發展會議、G20等。影響全球貿易治理的還有區域經濟一體化的各種形態及載體，如自由貿易區或準自由貿易區（FTARTA）、關稅同盟、經貨聯盟等，以及一些非機制化的安排也會對全球經濟治理產生影響，如亞太經合組織（APEC）、亞歐首腦會議（ASEM）等。21世紀的新規則往往是由一些區域經濟一體化的協議率先提出并被逐漸推廣到多邊貿易體系中。

1.WTO為代表的多邊貿易體系正在走向3.0時代

世貿組織、世界銀行、國際貨幣基金組織作為全球經濟三大支柱（GATTWTO、WBG、IMF）構建了多邊貿易體系，在其1.0時代，即關稅與貿易總協定時期（GATT1947-1994年），主要任務就是著眼于貨物貿易的自由化，即大幅削減關稅和非關稅壁壘，涉及的領域主要是非農產品-工業制成品。在其2.0時代，也就是世界貿易組織從創立到金融危機過后的時期（WTO1995-2014年），主要任務是在繼續堅持貨物貿易自由化的同時，將貿易自由化拓展到服務貿易（GATS）、與貿易有關的知識產權（TRIPS）、與貿易有關的投資措施（TRIMS）以及貿易與環境等領域。當前，多邊貿易體系正在逐步邁向3.0時代。2015年之后，美歐已經不再討論多哈回合貿易談判的問題，而發展中國家仍聚焦農產品和非農產品談判。2015年底WTO部長會議決定給各成員國以半年的反思期，以尋找多邊貿易體系未來發展方向，但到2016年5月反思期結束后，仍未達成共識。歐美發達經濟體在與發展中國家不能達成意見一致的條件下，轉為關注“WTO+”，即與貿易無直接關系的諸多邊境內措施，如競爭政策、政府采購、國有企業和指定壟斷、環境、監管一致性、透明度和反腐敗等，以及國際服務貿易協定（TISA）等諸邊協議。

總體來看，當今全球貿易治理面臨困境，20世紀上半葉形成的世界多邊貿易體系的舊架構（GATT）及其在90年代拓展的框架（WTO）已經與當今的全球經濟貿易發展格局極不適應。

2.以FTARTA為代表的區域經濟一體化分化

在多邊貿易體系發展演變的同時，區域經濟一體化也迅速發展起來。它同樣經歷了三個階段：自由貿易協定或區域自由貿易協定（FTARTA）的1.0時代只包含貨物貿易自由化，90%以上進出口貨物零關稅；2.0時代則涵蓋到服務貿易、知識產權和投資等領域；3.0時代拓展到競爭政策、投資政策、政府采購、國有企業和指定壟斷、勞工、環境、監管一致性、透明度和反腐敗等更多領域并產生了一些新規則（如電子商務等）。

區域經濟一體化邁向3.0時代，前期美國“兩洋戰略”的兩大支柱——跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和跨大西洋伙伴關系協定（TTIP）主導了超大型自由貿易協議，后期則發生了重大分化：一方面，美國重新審視各種自由貿易協議，以一對一的方式與貿易伙伴逐一談判廢止了TPP，TTIP暫時擱淺，重談北美自由貿易協定（NAFTA），并于2018年結束談判且更名為《美墨加三國協議》。另一方面，歐盟、日本等持續推進一體化進程：2016年底歐盟與加拿大簽訂了《綜合經濟與貿易協定》（CETA），2018年與日本簽訂《歐日經濟伙伴關系協定》（EPA），除美國外的其他TPP國家簽訂了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），東盟和中日韓澳新印參與的《區域全面伙伴關系協定》（RCEP）也在加快商簽進程。同時推動亞太自由貿易區（FTAAP）建立。

與“逆全球化”不同，區域經濟一體化這一歷史潮流沒有改變，而且正在按照自身的方式繼續推進，未來還將進一步發展。

我國在全球貿易治理中的角色轉換

1.從邊緣配角到主角之一的轉變

改革開放40年來，我國實現了經濟從弱到強，對外貿易從小到大的轉變，GDP和對外貿易均居世界第二位（其中，貨物貿易第一、服務貿易第二）。隨著對外開放的逐步擴大和自身實力的提升，我國在全球貿易治理中的角色也從被動適應者轉為主動參與者。

（1）在第一階段（1978-1994年），即改革開放之后到WTO成立這一階段，我國從多邊貿易體系的局外人發展為積極申請“復關入世”，GATT協議與規則的學習者、被動的追隨者。

（2）在第二階段（1995-2008年），即WTO成立、我國加入WTO再到全球金融危機爆發，我國主要作為WTO協議與規則的學習者，全程參與多哈回合談判的非締約方、兌現加入WTO承諾議定書的履行者和WTO規則的實踐者，完成了從多邊貿易體系的局外人到局內人的轉變，成為擁有全權的締約方，既履行義務又享有全部權力。

（3）在第三階段（2008-迄今），全球金融危機之后，我國轉變成為多邊貿易體系及其規則的維護者、規則重構的積極參與者。從發達國家要求我國貿易自由化到高舉自由貿易大旗，反對形形色色的貿易保護主義；從代表發展中國家利益，到作為發展中國家與發達國家之間的橋梁；從積極推動多哈回合取得早期收獲，到推動貿易便利化協議的達成，積極參與信息技術協議擴圍談判和環境產品協議談判等。在當今WTO亟需改革的時期，我國身份轉變為WTO現代化的積極建設者與共同引領者。

此外，我國在其他多邊會議場所，如聯合國貿發會議、G20、APEC、金磚國家及上海合作組織等非約束性、非機制化安排場合，也積極與合作伙伴提出了維護和改善全球經濟、貿易、投資等領域治理的倡議方案，如在G20杭州峰會提出了《G20全球貿易增長戰略》《G20全球投資指導原則》等。

2.角色轉換是一個自適與他適的長期過程

我國要全面參與全球貿易治理乃至全球經濟治理，就必須進一步深化改革，加快擴大開放。

（1）開放型經濟發展水平有待提高。這主要表現在：我國自身貿易自由化尚未完成，也就是說按照多邊貿易體系1.0時代貨物貿易自由化的要求，我們只完成了高于一般發展中國家水平的自由化（關稅大大低于發展中國家的平均水平），但按照動態發展來看，與中高收入國家且即將邁入高收入國家行列所應有的關稅水平還存在不小的差距，如與發達國家相比，我國關稅平均水平仍為發達國家一倍以上，還有較大的降稅空間。按照多邊貿易體系2.0時代的要求，我國服務貿易自由化水平整體較低，特別是金融服務業自由化滯后，開放任務極為艱巨，在知識產權保護方面有待進一步提升水平、還需要盡早加入政府采購協議等。

（2）制度性話語權較弱。當今多邊貿易規則主導權仍掌握在發達國家手中，我國參與規則重構的能力不足。在全球化推進過程中，發達國家認為，他們已經完成了貿易自由化，當前更主要的是關注公平貿易和非貿易領域的自由化，即國內規制的自由化（特別關注政府監管一致性），而我國作為最大的發展中國家，國情和現階段發展水平無法達到歐美發達國家的標準，強求一致并不現實。發達國家一方面在WTO中先制定諸邊協議，然后再推向多邊，如新的“服務貿易協議”（TISA）。另一方面近期又頻頻醞釀有針對性的WTO改革提案，在這一背景下，我國的反制性措施十分有限，而其他發展中國家對我國寄予厚望。既希望我國代表發展中國家與發達國家博弈，維護并爭取更多的利益，又擔心我國出于自身利益考慮，在一些重大問題上作出過多讓步。在平衡各方面的利益上，我們還缺乏足夠的實踐經驗，這也是一種考驗。

（3）在多邊貿易體系中發揮更大影響的意愿與現有能力不匹配。我國提出了促進貿易投資自由化便利化，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展的理念，但如何將這些轉化為可具體實施的議題（提出、設置），發出中國聲音、提出中國方案（提案），推動達成共識，進而轉化為具有約束力（具有國際法法律效力）的規則（協議）的能力不足，具體表現在缺乏參與國際貿易談判的中長期規劃（目標、方向、議題關聯性），國內協調機制不夠完善，缺乏國際貿易談判人才，特別是專業性和綜合性人才儲備不足，專業型智庫和行業領域專家支撐能力不夠，非政府組織（NGO）等社會組織參與欠缺等。

擴大高水平對外開放的新方略與新舉措

新時期構建開放型經濟新格局必須推進更高水平的對外開放，其本質要求是推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。

1.新時期的新方略

擴大高水平對外開放的方略就是全面貫徹黨的十九大精神，深化改革，擴大開放，以開放倒逼市場化改革，在市場配置資源起決定性作用和更好發揮政府作用中，形成加快開放發展的法律環境，以開放促改革、促發展、促創新，堅定不移推進貿易投資自由化和便利化，打破制約開放型經濟發展的體制機制和政策障礙，加大重點行業和關鍵領域的開放力度，推進貿易強國建設，加強區域、多邊、雙邊領域的開放合作，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢。

（1）在擴大高水平對外開放中，堅持擴大開放與深化改革相結合，對內開放與對外開放相結合，自主開放與協議開放相結合，“引進來”與“走出去”相結合，雙邊區域開放與多邊開放相結合，全面開放與重點領域開放相結合，擴大開放與保障國家安全相結合。

（2）建立和完善我國開放新模式——“準入前國民待遇+負面清單”，著力培育我國各類產業核心競爭力，確立不同領域行業的開放策略，發揮自貿試驗區和自由貿易港的開放引領作用，積極參與國際貿易投資新規則的制定。

（3）在實施層面，一是統一思想，貫徹開放發展理念。二是改革創新，建立適應高水平開放發展的體制機制。三是啟動新一輪與高水平開放相適應的法律法規的廢改立，出臺《外商投資法》。四是更好地發揮政府營造和保障公平競爭的職能作用。五是發揮行業商協會作用，提升高水平開放條件下的行業監管能力。六是提升高水平開放條件下風險預警、防范、化解的能力等。

2.新時期的新舉措

（1）實行高水平的貿易自由化便利化政策。一是在客觀評估我國工業化水平和國際競爭力的基礎上，分階段實施降低關稅措施。二是進一步削減非關稅壁壘，加快國內規制改革，逐步適應監管一致性的要求。三是提升進口貿易在國民經濟和社會發展中的地位與作用，繼續辦好中國國家進口博覽會，持續推進貿易綜合平衡，補好貨物貿易進口的短板和服務貿易出口的短板。

■ 水卷還舒 于懷/攝

（2）實行高水平的投資自由化便利化政策。一是全面實行并完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，凡是在我國境內注冊的企業，都要一視同仁、平等對待。二是大幅度放寬市場準入，重點是擴大包括金融業在內的服務業對外開放。三是營造更優的公平競爭環境。四是強化保護外商投資合法權益，特別是對產權和知識產權的保護。

（3）提升對外投資質量和水平。建設高水平開放型經濟的一個重要方面就是走出去開展對外投資，提升我國企業的國際化水平。一是以“一帶一路”建設為重點，創新對外投資方式，特別是建設運營模式，培育對外投資聯合體。二是深化對外投資管理體制改革，創新政策支持手段，主要是財政金融支持和便利化服務。三是打造中國投資品牌，深化國際產業合作，提升投資與貿易的聯動性。四是通過加大涉外談判力度，通過雙邊和區域協議（FTARTA）向國外合作伙伴爭取更多的市場準入機會，利用產業和市場的互補性推動投資合作，實現雙贏、多贏。

（4）更好地發揮自貿試驗區和自貿港等開放高地的示范引領作用。一是對標國際先進規則，建立相容相接的制度體系，打造特色格局的開放高地，推動區域開放、協同開放。二是賦予自貿試驗區更大改革自主權，落實自貿區2.0版改革方案的各項政策，培育發展新動能，釋放制度創新紅利，同時完善事中事后監管體系。三是探索建設中國特色自由貿易港，處理好中國特色與國際“接軌”的關系。

（5）推動完善全球經濟治理特別是多邊貿易體系。一是深度參與全球經濟治理，推動形成穩定成熟的G20貿易投資機制，為經濟全球化注入持久動力。二是堅定維護多邊貿易體系，深度參與WTO框架下的多邊談判，維護我國和其他發展中國家的共同利益。三是利用好多邊機制，特別是WTO的爭端解決機制以及貿易政策審議機制，維護我國經貿利益。四是積極參與新議題的討論和新規則的制定，視情況適時加入諸邊談判。

（6）構建高標準自由貿易區網絡。一是根據國家對外總體戰略和“一帶一路”建設要求，與重點潛在自貿伙伴開展工作。二是完成正在進行的自貿協定聯合研究（目前有10余個國家參與）。三是從貨物貿易推進到服務貿易和投資等領域，對已實施的自貿協定進行升級。四是建立自貿協定實施情況影響評估機制，及時發現并解決相關問題。五是進一步推進各種區域和次區域合作。