推進國際產(chǎn)能合作的思考

◎龐超然

伴隨國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化，我國經(jīng)濟進入以全面深化改革為背景、以適應引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和推進供給側結構性改革為主線的新階段。與此同時，全球產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整加速，發(fā)展中國家大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，為我國開展國際產(chǎn)能合作提供重要機遇。加強國際產(chǎn)能合作，是推動新一輪高水平開放、增強企業(yè)國際競爭力、服務“一帶一路”建設的重要內(nèi)容。通過推動政策溝通、重點項目落地、建設境外產(chǎn)能合作示范基地等舉措，我國國際產(chǎn)能合作發(fā)展穩(wěn)步推進，有力地促進了國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了新動力，開創(chuàng)了對外開放新局面。

背景與意義

國際產(chǎn)能合作的提出具有特定歷史背景。一方面，我國工業(yè)增加值規(guī)模已經(jīng)超過美國位居世界第一，但工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平有限，裝備制造業(yè)國際競爭力不強；另一方面，2013年以來，國內(nèi)實施以“三去一降一補”為主線的供給側結構性改革，堅決去除了一批低端產(chǎn)能，推進了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉型升級。

1.國際產(chǎn)能合作熱度上升，從頂層設計到地方具體支持政策不斷出臺

我國開展國際產(chǎn)能合作始于2014年。當年12月，李克強總理就鋼鐵、水泥、平板玻璃和裝備技術等領域加強合作與哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、總理馬西莫夫達成共識。

（1）歷年政府工作報告高度重視國際產(chǎn)能合作，從完善配套體系到明確發(fā)展目標各個方面都作出了重大部署。2016年政府工作報告指出，要“堅持企業(yè)為主、政府推動、市場化運作，實施一批重大示范項目。落實和完善財稅金融支持政策，設立人民幣海外合作基金，用好雙邊產(chǎn)能合作基金。推動裝備、技術、標準、服務走出去，打造中國制造金字品牌”。2017年政府工作報告指出，要“深化國際產(chǎn)能合作，帶動我國裝備、技術、標準、服務走出去，實現(xiàn)優(yōu)勢互補”。2018年政府工作報告指出，要“擴大國際產(chǎn)能合作，帶動中國制造和中國服務走出去”。2019年政府工作報告進一步指出，要“遵循市場原則和國際通行規(guī)則，發(fā)揮企業(yè)主體作用，推動基礎設施互聯(lián)互通，加強國際產(chǎn)能合作，拓展第三方市場合作”，這為下一步深入開展國際產(chǎn)能合作提出重要指引和全面部署。

（2）頂層設計文件從發(fā)展目標到重點工作領域作出詳細的安排。2015年5月，國務院印發(fā)《關于推進國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導意見》，這是我國推動國際產(chǎn)能合作的頂層設計文件。一是指出要把合作意愿較強、合作條件和基礎較好、產(chǎn)業(yè)互補和契合度較高的國家作為重點國別。二是明確了鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程12個領域作為產(chǎn)能合作的重點領域。該文件為企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作指明了基本原則、路線和前進方向。

（3）中央有關文件從具體行業(yè)、具體領域有力支持國際產(chǎn)能合作，豐富國際產(chǎn)能合作的內(nèi)涵和覆蓋范圍。如《關于改革完善仿制藥供應保障及使用政策的意見》要求，推動企業(yè)開展仿制藥的國際產(chǎn)能合作，建立跨境藥品研發(fā)平臺。《關于進一步引導和規(guī)范境外投資方向指導意見的通知》要求，支持境內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)積極穩(wěn)妥開展境外投資活動，推進“一帶一路”建設，深化國際產(chǎn)能合作，帶動國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備、適用技術輸出，提升我國技術研發(fā)和生產(chǎn)制造能力，推動我國相關產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

（4）地方政府積極響應，出臺一系列具體舉措支持國際產(chǎn)能合作。2016年中國中部國際產(chǎn)能論壇上，湖北省簽署17個產(chǎn)能合作協(xié)議，聚焦“一帶一路”沿線國家基礎設施、能源礦產(chǎn)和機械設備等領域。山東省政府鼓勵企業(yè)創(chuàng)新對外投資方式，參與全球產(chǎn)業(yè)體系建設，促進國際產(chǎn)能合作。廣西自治區(qū)政府鼓勵推進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，如現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)資、農(nóng)機和農(nóng)產(chǎn)品加工等國際合作。陜西省政府鼓勵做大做強“陜西制造”“陜西品牌”，支持企業(yè)參加境外展會、貿(mào)易對接等活動。

2.國際產(chǎn)能合作是當前我國經(jīng)濟轉型升級、進一步擴大開放的必然要求

從各國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀來看，“一帶一路”沿線國家發(fā)展水平差異較大，對于我國不同產(chǎn)業(yè)對接、引入的需求也存在差異化。一些位處工業(yè)化建設后期的國家，期望積極引入我國技術密集和高附加值產(chǎn)業(yè)，促進國內(nèi)市場優(yōu)化配置。處于工業(yè)化中期的國家希望引入我國資本密集型產(chǎn)業(yè)，支持當?shù)亟?jīng)濟能力建設。處于工業(yè)化初期的國家看重我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)，期望通過產(chǎn)能合作支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，提升當?shù)厝嗣裆钏健?/p>

（1）順應國內(nèi)外形勢變化、順應企業(yè)內(nèi)生發(fā)展需求作出的重大戰(zhàn)略部署。開展國際產(chǎn)能合作，關鍵要進一步擴大開放，帶動一批標志性項目工程落地，而推動項目“走出去”的關鍵在于不斷增強我國企業(yè)競爭力。1995年世界500強企業(yè)評選中，我國大陸企業(yè)只有3家上榜；在2000年也僅有9家。而到2016年達到97家。其中，國家電網(wǎng)、中石油、中石化位居世界前五位。除新加坡、印度等國家外，“一帶一路”沿線國家本地企業(yè)競爭能力普遍偏弱，我國企業(yè)前往沿線國家開展國際產(chǎn)能合作具有一定優(yōu)勢。與40年前打開國門招商引資、擴大出口的單向開放不同，當前我國企業(yè)更加注重全面參與全球產(chǎn)業(yè)鏈的競爭與合作。未來一段時間，隨著我國開放型經(jīng)濟新體制的構建，企業(yè)“走出去”開展國際產(chǎn)能合作的意愿會進一步增強。國際產(chǎn)能合作倡議的提出，有助于促進企業(yè)更好地利用“兩個市場、兩種資源”，服務“一帶一路”建設。

（2）對內(nèi)消化優(yōu)勢產(chǎn)能、有效釋放企業(yè)活力，對外支持發(fā)展中國家發(fā)展、服務當?shù)厣鐣裆?013年以來，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，在“增長速度換檔期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加背景下，企業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)能問題較為突出，單純依靠國內(nèi)市場很難消化。一些產(chǎn)能利用率不高的企業(yè)占用了大量經(jīng)濟資源，對于民間資本、創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應”，不利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和經(jīng)濟轉型升級。近年來，我國企業(yè)通過對外投資合作帶動一批優(yōu)勢產(chǎn)能轉移出去，使得制約國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的問題得到緩解。2017年全國工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率達77%，為近五年來最好水平（見圖1）。

（3）進一步加速國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要舉措。當前，我國人口結構出現(xiàn)結構性變化，低成本勞動力優(yōu)勢逐步衰減，高技能的“工程師紅利”和“白領紅利”優(yōu)勢突出，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉型升級不斷向價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)邁進。而我國大部分產(chǎn)業(yè)仍處于產(chǎn)品加工組裝這一低端環(huán)節(jié)，產(chǎn)品向高端研發(fā)、營銷以及品牌塑造等環(huán)節(jié)躍升的壓力較大。對此，擴大海外投資、促進國際產(chǎn)能合作能夠將傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉移出去，釋放更多資源為新興產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

圖1 全國工業(yè)產(chǎn)能利用率

3.產(chǎn)能合作倡議得到國際社會積極響應

在“一帶一路”沿線國家開展國際產(chǎn)能合作已取得大多數(shù)國家的共識。截至2017年9月，我國政府已同哈薩克斯坦、埃及、埃塞俄比亞和巴西等37個國家政府簽署了產(chǎn)能合作協(xié)議，并同東盟、非盟、歐盟及拉共體等區(qū)域組織進行合作對接。

（1）政策對接早、行動快，各國響應積極。2014年李克強總理提出國際產(chǎn)能合作倡議，之后相關國家政府與我國政府迅速接洽，一批早期意向性協(xié)議迅速簽署。2014年10月以來，我國先后和俄羅斯、印度尼西亞、哈薩克斯坦、巴西、哥倫比亞以及中東歐16國簽署產(chǎn)能合作協(xié)議，就具體合作領域、重點項目等內(nèi)容進行了有效對接。其中，哈薩克斯坦“光明大道”計劃與我國的“一帶一路”倡議有效對接，形成國際產(chǎn)能合作項目52個，總金額達241億美元。

（2）我國政府和企業(yè)迅速行動，從各方面加強對產(chǎn)能合作倡議的支持。各級政府進一步深化簡政放權、放管結合改革，推動一大批對外投資國際產(chǎn)能合作重點項目落地。在投資審批上，實行負面清單式管理，為企業(yè)國際投資簡化備案管理程序，企業(yè)主體投資積極性得到迅速提升。與此同時，充分發(fā)揮政策性、開放性和商業(yè)性金融作用，發(fā)起設立產(chǎn)能合作基金等金融平臺，推動各類金融機構采取多種方式支持產(chǎn)能合作項目，為企業(yè)開展產(chǎn)能合作提供有力支撐。截至2016年底，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國出口信用保險公司為我國企業(yè)在沿線國家開展產(chǎn)能合作建設提供了近5000億美元的各類資金支持。中資銀行在沿線26個國家設立了62個分支機構。與此同時，政府與沿線22個國家簽署的貨幣互換協(xié)議總額達到9000億元人民幣，這為企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作提供了堅實的資金保障。

成績與經(jīng)驗

總體來看，我國企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作首先應立足于這些產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)發(fā)展的成功經(jīng)驗，同時有效對接當?shù)夭煌馁Y源稟賦、及時對接差異化需求，幫助“一帶一路”沿線國家解決制約經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化建設的根本性、關鍵性問題。

1.有序推進傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)能對外轉移，支持東道國經(jīng)濟能力建設

（1）鋼鐵、有色、建材等周期性行業(yè)立足國內(nèi)市場發(fā)展，形成規(guī)模和勞動生產(chǎn)率較強的國際競爭力。改革開放40年來，鋼鐵、有色和建材等周期性行業(yè)市場開放程度較高，企業(yè)競爭力快速增強。一是龐大的國內(nèi)市場為企業(yè)規(guī)模增長提供了重要動力，2018年《財富》世界500強統(tǒng)計顯示，我國11家鋼鐵企業(yè)入選，中國寶武鋼鐵集團位居第162位，為全球鋼鐵業(yè)第二大企業(yè)，營業(yè)收入為安賽樂米塔爾集團的86.3%。二是企業(yè)規(guī)模增長帶動了研發(fā)能力和管理水平提升，江蘇沙鋼集團人均營業(yè)收入達到94萬美元，人均噸鋼產(chǎn)量達1107噸，位居全球鋼鐵業(yè)第二名。三是積極開展對外投資合作為企業(yè)拓展國際市場提供重要的窗口。河鋼集團收購瑞士德高集團，為鋼鐵業(yè)國際產(chǎn)能合作拓展了營銷網(wǎng)絡和合作空間；中國有色集團海外收購銅礦項目等，促進我國與相關東道國資源與生產(chǎn)的交流和合作。

（2）輕紡等勞動力密集產(chǎn)業(yè)有效利用沿線國家成本優(yōu)勢，抱團出海、形成海外集聚優(yōu)勢。輕紡企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作內(nèi)生動力較強，2017年上海紡織、山東如意等88家骨干企業(yè)成立中國紡織國際產(chǎn)能合作企業(yè)聯(lián)盟，形成產(chǎn)業(yè)集群“走出去”，主動在海外打造規(guī)模化輕紡產(chǎn)品加工基地。柬埔寨太湖國際經(jīng)濟合作區(qū)形成了以輕紡服裝為主導的產(chǎn)業(yè)結構，充分利用當?shù)貏趧恿t利和東盟成員國貨物貿(mào)易自由化政策，實現(xiàn)生產(chǎn)成本優(yōu)化。

（3）石化等資本密集型產(chǎn)業(yè)積極利用沿線國家資源稟賦優(yōu)勢，在國際產(chǎn)能合作中堅持共商、共建、共享原則。近年來，中國石油、中國石化等公司加大對“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的投資，先后在沙特、哈薩克斯坦等國建立一系列石油煉化公司，帶動當?shù)厥a(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展。支持石化產(chǎn)業(yè)開展國際產(chǎn)能合作，既確保資源能源進口供應問題，又支持東道國工業(yè)結構轉型升級，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2.大力推動基礎設施產(chǎn)業(yè)國際產(chǎn)能合作，服務“一帶一路”互聯(lián)互通建設

（1）鐵路等基礎設施行業(yè)聯(lián)合出海，合理布局沿線國家市場，打造協(xié)同效益。在鐵路國際產(chǎn)能合作方面，中老鐵路、中泰鐵路、匈塞鐵路和雅萬高鐵全面開工建設，中歐班列快速發(fā)展，以貨物貿(mào)易發(fā)展帶動基礎設施建設。截至2017年底，中歐班列累計開行數(shù)量已經(jīng)超過9000列，班列到達了歐洲14個國家42個城市，促進了高效暢通的國際大通道建設。

（2）通信及相關設備產(chǎn)業(yè)通過與當?shù)睾献鞑粩嗌罨?lián)系與交流。中國通信設備產(chǎn)業(yè)已繼高鐵、核電之后成為我國“走出去”的第三張名片。依靠國內(nèi)市場發(fā)展形成的核心競爭力，中國移動、中國聯(lián)通、中國電信、華為、中興和烽火集團等企業(yè)國際知名度得到迅速提升。通信建設積極服務當?shù)厣鐣裆c發(fā)展，通過加大員工雇傭和培訓，加強技術交流、深化雙邊人員往來。

（3）工程機械產(chǎn)業(yè)通過投資和項目建設為當?shù)厣鐣砑夹g溢出效應，推動與沿線國家政府和企業(yè)的合作。當前，我國已經(jīng)成為世界上工程機械產(chǎn)品門類和型號最齊全的國家，工程機械的自給率長期維持在90%以上。沿線國家政府和企業(yè)積極開展與我國企業(yè)的項目合作，通過加強產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，享受技術溢出效應。與此同時，工程機械行業(yè)產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、吸納就業(yè)能力強、技術資金密集，能夠有力推動相關配套產(chǎn)業(yè)和制造技術的發(fā)展，成為部分“一帶一路”沿線國家重點引進、對接的關鍵行業(yè)。

3.積極推進高技術產(chǎn)業(yè)國際產(chǎn)能合作，努力實現(xiàn)互利共贏的合作格局

改革開放40年來，我國在汽車、船舶以及航空航天等產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了一系列重大成就。如汽車產(chǎn)業(yè)進一步加大海外組裝配件工廠建設，支持沿線國家經(jīng)濟發(fā)展。企業(yè)加大了對沿線國家的投資投入，并為當?shù)靥峁┘夹g和必要服務，推動以中東歐國家為代表的區(qū)域汽車加工組裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。汽車產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能合作既能幫助我國消解部分富裕產(chǎn)能，支持新能源汽車、自動駕駛等汽車新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也能夠為東道國帶來必要的技術和能力支持，成為推動沿線國家共享中國發(fā)展紅利的關鍵舉措。

對策建議

“一帶一路”建設是我國當前及今后一段時期內(nèi)加強對外開放和國際經(jīng)濟合作的重要規(guī)劃，國際產(chǎn)能合作則是推進“一帶一路”建設的重要平臺和有力抓手。對此，政府應在政策上給予傾斜，形成政策疊加合力，拓展企業(yè)的發(fā)展空間。通過國際產(chǎn)能合作倒逼國內(nèi)經(jīng)濟結構轉型，推動相關產(chǎn)業(yè)向價值鏈中高端邁進，進一步提升開放型經(jīng)濟新體制建設。

1.進一步創(chuàng)新國際產(chǎn)能合作管理機制，為企業(yè)國際化發(fā)展搭建高效安全的政府服務體制

引導企業(yè)踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，鼓勵中資企業(yè)、東道國企業(yè)和第三方企業(yè)在國際產(chǎn)能合作項目建設中深入合作，相互整合資源，共享發(fā)展成果。

2.完善國內(nèi)投融資環(huán)境，為企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作提供必要支持

積極發(fā)揮各方積極性，建立健全風險評估和突發(fā)事件應急機制，及時警示和通報東道國政治、經(jīng)濟和社會重大風險，強化風險防控，完善突發(fā)安全事件應急處理機制，確保我國企業(yè)和公民安全。建立國際產(chǎn)能合作風險預警平臺，為企業(yè)提供重點國家潛在項目、重大風險等各類信息，為我國企業(yè)“走出去”在風險防范領域提供優(yōu)質(zhì)咨詢服務。

3.推動建立信息服務平臺，進一步降低信息壁壘

加強風險管理和預防體系建設，為海外重大項目提供必要的安全保障。建立決策、管理、執(zhí)行及監(jiān)督的風險管理工作體系，健全應急預案和防范措施，實施有限授權管理，開展包括法律、財務、技術和商務等專業(yè)調(diào)查，注重相關投資信息的收集、篩選、分析和判斷，分析投資可行性。