城鄉扶貧開發梯次并軌與一體化治理

◎鄭瑞強 陳晨

隨著新型城鎮化、鄉村振興等國家發展戰略的實施，人口流動效應凸顯。尤為重要的是，80%的流動人口是從農村地區流向城市地區，少部分人口流向鄉村。因此，統籌城鄉貧困人口的社會保障和扶貧開發機制是大勢所趨。

推進城鄉扶貧開發梯次并軌的政策預設

1.現實矛盾：城鄉扶貧開發分治

傳統農村社會保障體系主要由養老保險、合作醫療、社會救助和教育扶持四個部分組成，其中養老保險包括基本養老保險、長壽老年人津貼及農村貧困人口養老醫療救助等，合作醫療包括基本醫療保險、慢性病與地方病防治計劃等，社會救助包括農村居民最低生活保障制度、五保戶制度和救災救濟制度等，教育扶持包括農村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃與職業技能培訓等。

為了充分保障農村貧困人口的發展權益，促進區域發展與城鄉協調，鑒于農村扶貧開發工作的艱巨性和長期性，一方面，國家在減貧過程中逐步形成了針對農村扶貧開發的工作理念和政策體系：考慮貧困人口生計水平及演化路徑，扶貧開發理念從傳統“救濟式、輸血式”轉變為“開發式、造血式”，有關貧困內涵的把握由單一經濟貧困轉變為多維貧困，扶貧開發主體也由政府主導變為多元參與，同時創新多元扶貧方式，形成了“多元化大扶貧格局”，并且通過立法的形式對扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監督和考核以及法律責任等內容進行明確，構建了較為完善的管理體制和運行機制（見圖1）。另一方面，鑒于福利主義理念指導，考慮城鎮貧困人口組成的結構性特征，建構在區域經濟持續發展，尤其是充分就業假設基礎上的城鎮貧困人口救助體系主要以城鄉居民最低生活保障為主，養老保險、醫療保險和住房補助等專項救助為輔，其他救助、救濟和社會幫扶為補充的綜合性救助政策（見圖2）。當前城鎮貧困人口救助體系的重點放在了滿足貧困人口低層次需要的社會救助方面，忽略了城鎮貧困人口潛力激發、能力提升的需要。

追溯社會保障制度設計，有以德國歷史學派之社會改良為肇始，有以英國“濟貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權利、或曰社會權利、或以福利經濟學及有效需求論為社會保障之梳理理論[1]，但總的問題假設均以社會風險防范和消減為基礎。如最初的城鎮貧困人口的社會救助體系建構于城市無家可歸者、殘疾人等最困難群體的精神撫慰與最低生活救濟之上，此后受工業時代社會技術風險、市場風險等影響下的社會保障體系成為風險社會的國家制度組成，成為國家社會經濟發展的“保障網和安全閥”。

圖1 農村貧困人口扶貧開發管理及政策體系——領導關系 ……指導、協調關系

圖2 城鄉融合發展下的城鄉社會保障體系

依據發展經濟學反貧困理論，對于工業化和城市化帶來的貧困風險防范，關鍵在于城鎮貧困人口人力資本和可行能力提升，進而轉變對城鎮貧困人口的“被動保障”為“主動發展”，盡可能激發城鎮貧困人口內源性發展動力，消減城鎮貧困。借鑒城鄉融合發展背景下正在開展的城鄉社會保障制度經歷的“分割-融合-排斥-統籌”的演進路徑，考慮經由這一轉變后的農村扶貧開發政策體系績效顯著的現實，建議在現有社會保障體系的基礎上，增設城鎮貧困人口扶貧開發機構，健全其運行機制，行使城鎮扶貧開發之責。

2.組織基礎：城鄉融合背景下社區治理趨同

社區治理是社會治理的基礎。2017年6月印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，首次以“城鄉統籌”為原則取代了傳統“城鄉分開”的闡釋方式，標志著我國城鄉社區融合發展、統籌治理進入新階段。城鄉融合發展有助于促進區域要素交流與要素增益。隨著新型工農城鄉關系和區域發展要素配置機制的進一步理順，具有區域性、服務性特征且以居民認同為紐帶的新型社區成為城鄉治理體系中的基礎組成，并將在未來城鄉融合發展過程中呈現出權能趨同現象。

歷史分析我國城鄉社區治理狀況可以發現，城鄉社區發展經歷了分治到并行的發展過程。1949-1978年間，城鄉社區管理呈現出強行政化、封閉式管理特征，城鎮社區表現為“單位社區和街道居委會”，農村社區則由“人民公社、生產隊”組成。1978年之后，市場經濟背景下的城鄉社區結構隨著資源配置機制的轉變也發生了調整：強調服務供給的城市社區取代了單位制社區，村民自治基礎上的農村社區取代了社隊體制。黨的十七大后要求統籌城鄉社區發展，強調公共資源在城鄉之間的均衡配置，為城鄉社區治理創新開啟了新的方向。

依據區域空間重構驅動發展邏輯，區別具有血緣關系的農村社區和業緣關系濃厚的單位社區，未來的城鎮社區將更具有平等參與性和開放性：隨著新型城鎮化、鄉村振興和區域協調發展等戰略的實施，“城”“鄉”現有極化差異將逐漸縮小，作為生產型和生活型有機統一共同體的城鄉社區在各自轄區的結構功能定位相對獨立而又互相支持，社區居民平等參與和共同享有區域社會管理和公共服務。城鄉社區治理尤其是農村社區治理由社區黨組織、基層政府、其他自治組織和專業合作組織、社會力量等多元主體協同管理協調，以及社區民眾參與、公共服務提供、文化引領、矛盾預防與調處、智慧社區建設等權能設置與發揮趨于同步，本質歸因于城鄉融合背景下城鄉社區發展要素自由、平等交流基礎上的“生產、生活和生態”三重空間的布局優化與環境調適。彼時的“城”“鄉”社區，只是一種服務于居民舒適生活的空間名稱概念，并無結構、功能差異。

社區治理的要義是開發和利用社區資源，鼓勵社區居民和各類社會組織參與社區管理與服務，應對社區公共問題，滿足社區公共需求，最大限度地增進社區公共福利，將社區建設成為“社會生活共同體”[2]，藉此，以社區治理協同為發展契機和組織平臺，統籌整合社區發展資源以推進城鄉扶貧開發治理便成為題中應有之意（見圖3）。

圖3 城鄉社區趨同發展途徑

3.社會需求：城鄉貧困人口交互流動

自改革開放以來到2015年，由于人口流動與生產要素等結合，流動人口因素對全國GDP的貢獻率在23%左右。據測算，從20世紀90年代開始，人口遷移流動的現象異軍突起。90年代初，流動人口2100萬，不到總人口的2%。到2017年底達到2.44億，占總人口的18%。人口遷移流動數量增加的速度，遠遠超過同期人口自然增長的速度。尤為重要的是，80%的流動人口是從農村地區流向城市地區，少部分人口流向鄉村。因此城鎮人口的增長幅度，大大超過同期總人口的增長幅度[3]。

一方面隨著城鎮化率的提高和城鎮人口增加，城鎮貧困人口規模將增大，且貧困類型也將隨著發展方式的轉變而變得復雜多樣。另一方面，基于人口等要素的自由交互，新型城鄉社區將呈現出“結構相似、功能相近、形態各異而又強調自治”的特征，城鄉貧困的結構性特征將出現城鄉趨同趨勢，而推進城鄉扶貧開發梯次并軌成為優化扶貧資源配置的重要抓手和工作方向。

城鄉貧困治理機制優化策略

鑒于貧困人口的流動性、扶貧開發資源的稀缺性特征，針對連片特困區區域發展帶動扶貧開發的原則和城鄉貧困交互現實，考慮城鄉社區治理趨同化發展趨勢，未來的城鄉貧困治理需要由城鄉分治走向城鄉扶貧開發協同，進而實現城鄉融合基礎上的扶貧開發治理。具體可以分為三個階段：

1.發展階段（當前-2025年）：健全城鎮貧困人口扶貧開發體制與機制，推進城鎮居民困難群體的社會保障、扶貧開發兩大保障體系的“并行”發展

由于當前城鎮貧困人口救助工作主要由民政系統承擔，建議在國務院扶貧開發領導小組辦公室的統一領導下，在民政系統各級機構中分設承擔“城鎮貧困人口扶貧開發”任務的職能科室，配備專職人員，聯合人力資源與社會保障系統等機構完善城鎮貧困人口信息平臺建設，逐步健全完善城鎮貧困人口扶貧開發的制度規范、政策體系與工作模式，在工作推進中逐步清晰城鎮居民社會保障與城鎮貧困人口扶貧開發的權能邊界，如明確城鎮貧困人口識別標準、制訂“城鎮貧困人口扶貧開發工作條例”、創新城鎮貧困人口扶貧開發工作中多元主體的參與協商、責任履行與監管等工作機制、有效銜接城鎮居民社會保障與城鎮貧困人口扶貧開發政策等。在部門間責權管理清晰的基礎上，逐步成立獨立的職能部門“城鎮貧困人口扶貧開發辦公室”，推進城鎮居民困難群體的社會保障、扶貧開發兩大保障體系的“并行”發展。

2.并軌階段（2025-2035年）：有效銜接城鄉扶貧開發體系，實現城鄉扶貧開發協同并軌

隨著城鄉融合發展體制與機制的進一步完善，要素自由交流基礎上的新型工農城鄉關系形成，基于功能合理分區規劃基礎上的“城”“鄉”發展交互使得城鄉經濟空間、社會空間“存有明顯差距的空間分異”特征虛化，城鄉貧困結構性特征與社區治理權能趨同基礎上的城鄉扶貧開發在貧困人口類型及致貧原因、貧困人口扶貧開發方式選擇及扶貧開發減貧效應評估等領域出現交叉和融合現象。

空間重構減貧理念指導下的城鄉扶貧開發工作需要在更高層次、更廣領域籌集資源，創新扶貧開發工作方式，以應對貧困人口的流動性、城鄉貧困的動態性、致貧原因的多維性以及貧困退出人口返貧風險性等問題，城鄉扶貧開發體制與機制的協同并軌成為題中應有之意：建議在國務院扶貧開發領導小組辦公室的統一領導下，將城鎮貧困人口扶貧開發辦公室與負責農村貧困人口的扶貧開發辦公室合署并組建“城鄉貧困人口扶貧開發辦公室”或者“貧困人口扶貧開發辦公室”，行使貧困人口幫扶以及促進其生計可持續發展職責，并逐步消減城鄉反貧困統籌治理的政策異化、瞄準困難、政策脫節、資源漏出及市場排斥等風險。

3.融合階段（2035年之后）：統籌協調，推進扶貧開發治理現代化

城鄉扶貧開發工作離不開區域社會經濟系統的資源支持，圍繞“城鄉分治的扶貧開發體系梯次并軌，益貧性社會保護政策與扶貧開發有序并行”兩條主線，2035年之后的城鄉扶貧開發應呈現出“分層多維組合式”特征：以扶貧開發系統及職能承擔為主體，結合貧困人口生計水平與利益訴求差別，分成普惠層次、條件層次與附加層次開展服務的精準供給；同時在區域發展政策層面完善貧困人口的政策支持體系，鼓勵發展社會企業，調整區域生產方式、產業結構以增進區域社會經濟發展益貧水平，在提高扶貧開發工作社會化的過程中實現扶貧開發治理的現代化，增進貧困人口福祉。

■ 一園春紅 王全福/攝