我國PPP模式制度問題研究

趙亞飛　張超

摘要：文章運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對我國PPP模式存在的問題進(jìn)行了解釋性的研究，通過對現(xiàn)行制度的分析和梳理，認(rèn)為其中的三項(xiàng)制度安排是最重要的。這三項(xiàng)制度分別是：主管部門不明確的制度安排；公私部門合作機(jī)制不完善的制度安排；模糊的財政風(fēng)險管理政策。文章對這三項(xiàng)制度安排下社會資本方和地方政府的利益最大化選擇進(jìn)行了解釋，認(rèn)為目前我國PPP模式現(xiàn)存問題的根本原因在于不合理的制度安排。文章的最后給出了三方面制度性改善的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；PPP制度；制度分析

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，可直譯為“公私合作”，在我國被翻譯為“政府和社會資本合作”。PPP模式多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，一直以來都備受政府和公眾的關(guān)注。黨的十八屆三中全會明確指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。隨后，財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部門出臺了一系列指導(dǎo)文件來鼓勵和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目。

雖然相關(guān)部門已經(jīng)出臺了大量的指導(dǎo)文件來指導(dǎo)運(yùn)用PPP模式，但目前我國的PPP模式依然存在較多的問題。國內(nèi)外的學(xué)者已經(jīng)對PPP模式存在的問題進(jìn)行了較為深入的研究和探討。溫來成指出我國目前推行政府與社會資本合作（PPP）模式存在突出的矛盾，比如理論認(rèn)識有待深化，部門利益之爭，社會信用體系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全等，難以為PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營提供有力保障。王守清在總結(jié)國外PPP管理制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國應(yīng)該加快PPP法的立法工作、由國務(wù)院對PPP進(jìn)行專屬管理、提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法、增強(qiáng)關(guān)于合同規(guī)定的可操作性、出臺全國性監(jiān)管專門政策、出臺完善爭端處理的方法及步驟的政策。然而，對于PPP模式存在的問題，相當(dāng)多的工作都沒有涉及到具體的制度層面，大多數(shù)針對問題產(chǎn)生原因的分析都停留在PPP模式的實(shí)際操作和技術(shù)層面上，同時也針對這些問題提出了一些改進(jìn)的建議。但因?yàn)闆]有觸及具體的制度分析，這些建議也往往缺乏可操作性。本文試圖從制度層面剖析PPP模式的現(xiàn)存問題，對導(dǎo)致PPP模式出現(xiàn)問題的體制性原因進(jìn)行解釋，并提出切實(shí)可行的建議。

本文涉及的行為主體主要有PPP主管部門、PPP模式中的社會資本方、PPP模式中的政府方、有意向參與PPP模式的民營資本和國有企業(yè)。本文認(rèn)為：PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是社會資本方和政府方的動態(tài)博弈的過程，因?yàn)镻PP模式的周期長、合作關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，雙方會產(chǎn)生重復(fù)博弈，從而降低公私部門合作的交易成本，帶來合作收益的增加，故公私雙方有動機(jī)和激勵進(jìn)行合作。本研究將社會資本方分為民營資本和國有企業(yè)，兩者是競爭關(guān)系。財政部和發(fā)改委都是PPP模式的監(jiān)管部門，兩部門在發(fā)揮作用時會產(chǎn)生無意義的權(quán)力博弈，增加交易成本。

一、目前我國PPP模式存在的問題概述

對于PPP模式存在問題的分類有很多，學(xué)者和專家嘗試從法律、技術(shù)等諸多層面來對PPP模式存在的問題進(jìn)行分類。本文從制度層面出發(fā)，嘗試將PPP模式存在的問題進(jìn)行分類歸納。

1.民營資本參與率偏低

根據(jù)財政部金融司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，PPP管理庫項(xiàng)目中簽約的社會資本共944家，其中國有控股和國有獨(dú)資企業(yè)占到了549家，占比超過58%。從簽約金額來看，國有企業(yè)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民營企業(yè)?？偟膩碚f國有企業(yè)在PPP項(xiàng)目社會合作資本中一家獨(dú)大，民營資本占比較低。這種情況在地方PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中更為嚴(yán)重，某些地方政府為保證社會資本的投資能力和信用狀況，往往在PPP項(xiàng)目社會資本合作方的資格審查中，設(shè)置一些條件來限制民營資本的進(jìn)入。

2.項(xiàng)目落地率偏低

按照我國財政部制定的標(biāo)準(zhǔn)，PPP 項(xiàng)目按全生命周期分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個階段。項(xiàng)目落地率指的是執(zhí)行和移交兩個階段項(xiàng)目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交四個階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。PPP項(xiàng)目落地率是PPP項(xiàng)目前期審核工作是否到位以及后期能否成功運(yùn)營的一個重要指標(biāo)。根據(jù)財政部金融司的數(shù)據(jù)，截至2017年9月PPP項(xiàng)目庫中項(xiàng)目的落地率僅為16.8%。項(xiàng)目落地率較低說明，地方政府多是有意愿采用PPP模式，但多數(shù)項(xiàng)目都尚未經(jīng)過科學(xué)的論證和審核，而PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)多集中在后期的項(xiàng)目操作、融資等方面，如此低的項(xiàng)目落地率不容忽視。

3.過度依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目有三種付費(fèi)模式：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼。根據(jù)金融司的數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，管理庫中的可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目和政府付費(fèi)類項(xiàng)目共計5 394個，共占管理庫的79.6%。

政府付費(fèi)類項(xiàng)目比重過高背后隱藏的是PPP模式的變質(zhì)，部分地方政府將PPP模式看成是新型的融資手段，忽視了PPP模式的本質(zhì)是要提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給和運(yùn)營效率。

二、我國PPP模式現(xiàn)行制度安排

在引入PPP模式以前，我國的公共設(shè)施和公共服務(wù)的供給大多由政府直接投資。2013年P(guān)PP模式開始受到我國政府的青睞，也是在政府的鼓勵下，我國掀起了PPP的熱潮。采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給區(qū)別于傳統(tǒng)政府直接投資的模式。在PPP模式中社會資本的最大特征是追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，是典型的“經(jīng)濟(jì)人”，而政府也不再是一個單純追求公共利益最大化的“道德人”角色。在這種變化了的環(huán)境下，制度安排也發(fā)生了較大的變化，下面從幾個方面對當(dāng)前的PPP模式制度安排進(jìn)行梳理。

1.主管部門不明確的制度安排

PPP模式涉及眾多政府部門，國家發(fā)改委主管項(xiàng)目；財政部主管財政；銀監(jiān)會主管PPP項(xiàng)目銀行貸款。關(guān)于哪個部門是第一主管機(jī)構(gòu)，目前尚無明確的界定。故各部門容易出現(xiàn)較大的權(quán)責(zé)重疊，甚至功能沖突，其中國家發(fā)改委和財政部尤甚。

在PPP政策上的分歧首先體現(xiàn)在對社會資本方的定義上，財政部認(rèn)為：社會資本是指包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但本級政府所屬的地方融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)除外。其中明確將國有企業(yè)在PPP模式的社會資本方中排除。而發(fā)改委則規(guī)定：社會資本包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)和其他投資經(jīng)營主體，又將國有企業(yè)劃到了PPP模式的社會資本方中。從PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主體來看，部門之間也存在異議，財政部主張各地方政府要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)管職責(zé)。而發(fā)改委則更強(qiáng)調(diào)政府既是社會資本的合作者也是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主體。

政策的沖突實(shí)質(zhì)是兩部門權(quán)力博弈的表現(xiàn)。從級別來看，發(fā)改委和財政部屬于同級別的中央部委；從功能來看，發(fā)改委和財政部都對PPP項(xiàng)目有一定的管轄權(quán)；從目標(biāo)來看，發(fā)改委希望通過PPP模式來促進(jìn)我國社會投資的增長，提高公共設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率。財政部希望通過PPP模式來緩解地方財政壓力，避免地方政府陷入債務(wù)危機(jī)。因此PPP模式對兩部門都有著重要的意義，誰掌握了PPP模式的主導(dǎo)權(quán)，誰將享受更多的PPP利益。這種對主管權(quán)的爭奪，會造成政策制定時部門溝通與協(xié)調(diào)成本的增加，增加部門間無意義的博弈次數(shù)，造成交易成本的上升。

2.公私部門合作機(jī)制不完善的制度安排

合作機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在合作過程中風(fēng)險分擔(dān)和利益分成制度的不完善。關(guān)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)，目前并沒有詳細(xì)的風(fēng)險分類和風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任清單，相關(guān)文件只是指出需要構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任框架，但并沒有進(jìn)一步對風(fēng)險進(jìn)行劃分，也沒有對政府和社會資本方承擔(dān)風(fēng)險的邊界進(jìn)行明確界定。對于PPP項(xiàng)目的利益分成，同樣有模糊性的問題。雖然《PPP法（征求意見稿）》中涉及了項(xiàng)目的利益問題，但只是提出要利用價格調(diào)節(jié)機(jī)制和政府可行性缺口補(bǔ)貼的手段調(diào)節(jié)過高或過低的項(xiàng)目收益，但未對過高和過低收益做定量化的界定，政府和社會資本仍然需要根據(jù)合同自行協(xié)商，不確定性依然很大，社會資本還是面臨較大的風(fēng)險。

這種制度安排本質(zhì)上是信息不對稱和外部不經(jīng)濟(jì)帶來的額外成本費(fèi)用。在PPP項(xiàng)目中，政府方擁有更多的政策信息，而社會資本方則掌握更多的建設(shè)、運(yùn)營等技術(shù)信息，雙方難以就這些信息達(dá)成共享機(jī)制。在實(shí)際操作中因?yàn)檎较碛懈嗟闹鲃訖?quán)，往往容易在合同中設(shè)置模糊性的甚至限制性的條款來約束社會資本方。

3.模糊的財政風(fēng)險管理政策

模糊的財政風(fēng)險控制首先體現(xiàn)在政策數(shù)量上，在PPP領(lǐng)域我國各部門出臺的涉及財政風(fēng)險管理的相關(guān)政策文件較少。2013年以來，財政部、國家發(fā)改委等中央部門出臺了大量的PPP政策文件。但其中專門提到財政風(fēng)險管理的政策文件少之又少。《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》將地方政府財政承受能力論證分為責(zé)任識別、支出預(yù)算、能力評估、信息披露四個方面，較為全面系統(tǒng)地介紹了財政承受能力論證的方法。地方政府制定的相關(guān)政策從內(nèi)容上看，專門針對地方政府財政風(fēng)險管理的政策文件依然較少。

缺乏對財政風(fēng)險管理的定量化表達(dá)和詳細(xì)表述?，F(xiàn)有的大多數(shù)涉及政府財政風(fēng)險管理的PPP相關(guān)政策文件，都是較為寬泛地指出應(yīng)當(dāng)注意防范政府財政風(fēng)險，部分文件對風(fēng)險做了分類劃分，但對如何識別、衡量標(biāo)準(zhǔn)以及量化表達(dá)未做出詳細(xì)闡述。只有財政部在2015年出臺的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》中提出每一年P(guān)PP的財政支出預(yù)算不能超過一般公共預(yù)算的10%，這是眾多文件中一個較為定量化的表達(dá)。但該文件同時又指出省級財政部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，適當(dāng)調(diào)節(jié)財政支出比例，卻又未對調(diào)節(jié)尺度和參考標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，其結(jié)果就是導(dǎo)致規(guī)定效果的減弱。

三、政策建議

1.盡快推動上位法立法進(jìn)程，明確主管機(jī)構(gòu)

PPP模式自2013年在我國大范圍推廣以來，已經(jīng)有諸多項(xiàng)目成功立項(xiàng)開工。但目前尚未有國家層面的PPP法律出臺，相關(guān)部門雖然也出臺了一些政策法規(guī)，但由于沒有統(tǒng)一的上位法，這些法規(guī)之間往往出現(xiàn)重疊和沖突，缺乏指導(dǎo)意義。所以目前要做的首先是要推動PPP上位法的立法進(jìn)程。

未來的首要任務(wù)是盡快明確和建立負(fù)責(zé)PPP立法的職能機(jī)構(gòu)，盡快啟動PPP立法工作。因?yàn)槟壳坝卸鄠€部門都對PPP模式有一定的管轄權(quán)，可以由其中的主要部門負(fù)責(zé)，將其他部門與PPP有關(guān)的職能進(jìn)行合并，盡快成立一個PPP立法機(jī)構(gòu)。多部門整合的立法機(jī)構(gòu)有利于充分考慮多部門功能，避免出現(xiàn)分工不明、責(zé)任不清、職能重疊等問題。立法過程中應(yīng)站在全局角度，對PPP各個環(huán)節(jié)的各個行為主體進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的劃分。目前各部門已經(jīng)出臺的相關(guān)文件在立法過程中不可忽視且應(yīng)發(fā)揮重要的作用，起到參考價值。要全面綜合考慮現(xiàn)有的PPP政策法規(guī)，其中與上位法產(chǎn)生沖突的要提前廢除，避免出現(xiàn)更嚴(yán)重的法律沖突。

目前我國缺少一個對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)管的部門，對PPP的監(jiān)管既無法律層面的明確規(guī)定，又沒有法定地位的相關(guān)部門，根本無法保證PPP項(xiàng)目能得到高效的監(jiān)管。目前對PPP模式管轄權(quán)最大的也是最早推進(jìn)PPP模式的兩個機(jī)構(gòu)是國家發(fā)改委和財政部，可以將兩部門的重復(fù)職能進(jìn)行合并，本文認(rèn)為財政部應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，可以將國家發(fā)改委涉及PPP監(jiān)管的相關(guān)職能向財政部轉(zhuǎn)移，進(jìn)而建立國家層面的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另外也可由國務(wù)院牽頭，從財政部和發(fā)改委抽調(diào)相關(guān)人員單獨(dú)成立一個第三方部門，從法律層面明確其地位，對PPP項(xiàng)目行使監(jiān)管權(quán)。

2. 完善有效的合作機(jī)制

PPP模式中政府方和社會資本方有效合作的基礎(chǔ)是雙方有足夠的動機(jī)和激勵不去利用信息的不對稱和合同的不完全追逐機(jī)會收益。要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，構(gòu)建有效的合作機(jī)制是關(guān)鍵。立法部門在進(jìn)行制度設(shè)計時應(yīng)遵守以下原則。

信任原則。信任是兩方主體合作的基礎(chǔ)，能夠有效地降低交易成本和合作關(guān)系的復(fù)雜程度。PPP模式的合作持續(xù)時間長，有利于設(shè)計合作方之間的重復(fù)博弈，即任何一方發(fā)生違約或投機(jī)行為，另一方都有機(jī)會進(jìn)行懲罰。這種重復(fù)博弈有利于雙方建立信任。這種信任落實(shí)到制度層面，即為雙方都有能力和權(quán)力對另一方進(jìn)行監(jiān)察。

信息共享原則。威廉姆森認(rèn)為，信息共享能夠減少決策主體的有限理性和制約機(jī)會主義，在多利益的相關(guān)群體中，充分的信息共享，能夠減少機(jī)會主義行為，保證公私部門的合作。 立法部門應(yīng)制定信息共享機(jī)制，減少政府方和社會資本方的信息不對稱，設(shè)置有效的溝通途徑和信息共享平臺。

對等原則。主要指收益和風(fēng)險對等、合作雙方地位對等?，F(xiàn)有的制度安排缺乏對風(fēng)險和收益的匹配。在PPP項(xiàng)目中合作雙方承擔(dān)風(fēng)險的比例應(yīng)跟享受收益的比例相同，這是保證雙方合作地位的對等的基礎(chǔ)。

動態(tài)原則。PPP項(xiàng)目周期較長，在整個PPP項(xiàng)目生命周期中，客觀環(huán)境和項(xiàng)目進(jìn)展都會有較大的變化，建立一個動態(tài)的可調(diào)節(jié)的合作機(jī)制尤為重要。

3.細(xì)化財政風(fēng)險防范制度，明確相關(guān)指標(biāo)

對于PPP項(xiàng)目中政府面臨的財政風(fēng)險，有關(guān)法律法規(guī)需要在PPP項(xiàng)目合作中的財政風(fēng)險防范上作出明確的界定和規(guī)范。例如在現(xiàn)有的法規(guī)政策中指出“一年內(nèi)政府在PPP領(lǐng)域的支出一般不得超過一般公共預(yù)算的10%，并且各地方根據(jù)實(shí)際可做調(diào)整”。此類規(guī)定雖然給了地方部門一定的自主權(quán)，但也降低了自身的約束力。應(yīng)將政策進(jìn)一步細(xì)化，對不同的情況做出分類，明確界限，并對支出限額的調(diào)整幅度做出明確規(guī)定，增強(qiáng)政策的實(shí)施效果。

要在技術(shù)和方法上進(jìn)行全面的變革，將對財政風(fēng)險的檢測和控制貫穿于整個項(xiàng)目。在項(xiàng)目前期的論證階段，要綜合運(yùn)用定量和定性的方法對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評估，避免僅使用定性的分析方法，嚴(yán)格按照財政部的要求對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評估；項(xiàng)目的采購階段，要明確標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照競標(biāo)社會資本的排名對合作方進(jìn)行選擇；在運(yùn)營階段，應(yīng)當(dāng)建立全過程、全方位的財政風(fēng)險防范系統(tǒng)，各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定相關(guān)參數(shù)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，要做到及時發(fā)現(xiàn)有效處置。

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編輯/岳鳳