地方政府行政審批制度改革的法治化路徑探討

王珺

[摘? 要]地方政府行政審批制度改革進入深化階段，由于壟斷改革、法制不健全和缺乏監督與追責，依然存在缺乏標準，審批程序和監督機制尚不完善等問題。地方政府行政審批制度深化改革的非法治化路徑帶有人治色彩、容易“人去政息”。行政審批制度深化改革法治化以依憲治國、有限政府和依法行政為理論基礎，是轉變政府職能、激發市場活力，提升政府的社會治理能力、提升公共服務效率以及在大數據時代發展電子政務、搭建電子政務平臺的必然要求，可以通過具有強制力的法律的制定和執行來規范和約束地方政府，這是推動地方政府行政審批制度深入改革唯一可行的長效路徑。

[關鍵詞]地方政府;行政審批制度;深化改革;長效路徑;法治化

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）12-0030-05

一、引言

黨的十八大以來，深化行政審批制度改革、推進簡政放權已經成為黨中央對各級政府提出的基本要求，也是地方政府積極轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府的重要舉措。黨的十八屆三中全會進一步提出要簡政放權，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟事務的管理。各級地方政府積極響應黨中央和國務院的號召，根據本地區的具體特點進行各種各樣的行政審批制度改革探索，取得了較大的成績。與此相對應的，如何實施行政審批制度改革也成為近年來理論界的研究熱點。借助Citespace軟件對CSSCI數據庫行政審批制度改革研究的文獻進行分析發現：行政審批制度改革研究出現了兩次研究高潮，研究的熱點聚焦于行政審批局模式的試點與推廣、權力清單和負面清單制度工具的實施與完善以及電子監察和政務云等電子政務技術的引介與應用。[1]然而實踐證明，行政審批制度改革已由之前的初步探索逐步進入全面深化改革的攻堅克難階段，很多深層次的矛盾逐漸暴露需要解決，而現有的理論研究成果往往更多地從行政管理、經濟學或網絡信息技術等角度去關注于某一類具體問題的解決，難以對于推進行政審批制度改革產生全局性、長效性的效果，無法從根本上消除行政審批制度深化改革遭遇的障礙，影響了人民群眾對于行政審批制度改革成效的滿意度。因此，對地方政府行政審批的現狀進行系統性分析，全面審視其存在的問題及其原因，探討地方政府行政審批制度深化改革的長效路徑就顯得非常必要。

二、地方政府行政審批的現狀分析

（一）主要成就

從1998年深圳市在全國率先探索“簡化審批、放權讓利”開始，到2001年國務院下發《關于行政審批制度改革工作的實施意見》和2003年《行政許可法》的頒布，再到全國各級地方政府深入貫徹落實上述法律文件的要求全面開展行政審批制度改革，迄今為止我國行政審批制度改革先后經歷了局部探索、統一部署、全面深化三個階段。具體來說，地方政府行政審批制度改革主要有以下三大類創新舉措：

1.項目清理。依照國務院簡政放權、放管結合部署的統一要求，地方政府各部門做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，全面清理本部門的行政審批權力事項，列出權力項目清單，依據實際情況予以取消或下放。如2006-2008年，深圳市政府順利完成對市政府37個部門的697項非行政許可項目的清理，保留348項，取消98項，認定不屬于非行政許可登記的其他類項目251項。[2]1999-2014年，廣州經過五輪行政審批制度改革，行政審批事項得到全面清理、精簡、下放和規范，通過取消和調整方式，減少行政審批事項2499項，占原有總數的92.56%。[3]

2.集中審批。除了進行項目清理外，各級地方政府還積極改良審批程序，規范統一審批標準，優化審批結構，歸并相近職能，探索集中審批模式，在盡量不新增人員編制、內設機構和中層干部職數的前提下先后進行創建行政服務中心和設立行政審批局等“一站式”服務改革嘗試。1999年，浙江省上虞市設立了全國首家行政服務中心，浙江省隨之進行了綜合行政服務機構建設的試點，并將“最多跑一次”作為行政審批改革的目標。2008年，成都市武侯區成立了全國第一個探索“審管分離”模式的行政審批局。在這一改革背景下，全國各地陸續成立了行政服務中心或行政審批局等綜合行政服務機構，開展“一站式”行政服務。

3.網上審批。《行政許可法》第33條規定，行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請;應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。在這一法律規定的指引下，各級地方政府紛紛因地制宜，實施行政審批工具與方式革新，結合本地區的經濟社會發展條件建設本地區本部門的網上行政審批系統，以便于申請人提出行政申請，并實現與其他有關行政機關信息共享，達到規范行政審批行為、降低行政審批成本、提高行政審批效率的目的。同時，通過行政審批網上公開制度，還可以強化對于行政審批的社會監督。

（二）存在的問題

各級地方政府行政審批制度改革取得成效的同時，必須看到這樣一個現實。行政審批制度改革本就會觸及政府部門的核心利益，遭遇阻力在所難免。正因為這一原因，導致地方政府行政審批依然存在問題。

1.隨意廢立、缺乏標準。雖然在黨中央和國務院的強力推動下，各級地方政府紛紛開展行政審批制度改革，但《行政許可法》對于設立、廢止、下放的行政審批事項并沒有作出明確的規定、缺乏明確的標準，加之行政許可事項的現實復雜性，使得地方政府在全面清理本部門的行政審批權力事項，列出權力項目清單時，可以依據自身意愿進行隨意刪減，在廢止大量“含金量”不高的審批項目的同時，對于涉及本部門核心利益的審批項目依然緊抓不放。簡而言之就是簡政放權只注重量，而有意無意地忽視了質。

2.審批程序缺乏規范。地方政府行政審批制度改革如果只注重量而忽視質，必然會僅僅滿足于上報和公開所減少的行政審批項目數量以應付上級部門的要求，而對于人民群眾所更加希望的簡化不必要的行政審批程序這一要求缺乏熱情。同時由于《行政許可法》規定的抽象性、《行政程序法》的缺位以及不同行政審批事項的具體性和復雜性，規范各部門所有行政審批事項的具體審批程序不僅涉及有關部門的核心利益，也確實存在著較大的現實難度。因此，現實中審批程序缺乏規范就成了必然的結果。

3.監督機制尚不完善。洛克曾經說過：“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，就會對人們的弱點以極大誘惑，使他動輒要攫取權力，借以使自己免于服從他們自己所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律更適合他們自身的利益。”[4]這是目前行政審批制度改革存在的最大的問題，即洛克所言的“制定和執行者”集于一身。行政審批制度改革涉及到各有關部門的切身利益，這些部門在推進自我改革時想方設法地避重就輕就在所難免。避免這種情況發生的辦法就要加強監督，可是目前在行政審批領域依然主要施行的是審批與監管一體化的監督機制，主要依靠有關部門實行自我監管，難以實現良好的監督效果。

（三）產生的原因

分析地方政府行政審批的現狀可以得出如下的結論：

1.地方政府壟斷行政審批制度改革。完全由地方政府主導實施進行自我改革，這是行政審批制度改革存在問題的內因。毋庸諱言，除了部分先行地區外，我國的行政審批制度改革并非是全國各地政府自發進行的，而是自上而下推動的結果，畢竟這一改革對于地方政府而言是要“簡政”和“放權”而非“擴權”的。換言之，實施行政審批制度改革對于相當一部分地方政府而言是迫于上級的壓力和社會形勢的發展需要而進行的，并非自覺自愿。在這種情況下，由其自己進行的自我改革難以實現不當既得利益的徹底割舍也就在所難免。

2.行政審批制度改革法制不健全。人性存在弱點，可是在完善法律的約束下依然會成為一名守法公民，這個道理對于政府也是一樣適用的。雖然地方政府自我改革難度較大，假如行政審批制度改革法制健全，能夠對地方政府進行足夠的約束，依然可以推動行政審批制度改革的深化發展。遺憾的是，筆者反復查詢了相關的法律法規，發現現行行政審批法制存在兩個問題：首先，有關行政審批制度方面的法律要么非常抽象缺乏具體的可操作性規定，如《行政許可法》，要么就還未制定頒布，如《行政程序法》;其次，行政審批制度改革實施近二十年，各地區的行政審批制度改革基本都是以地方黨委、政府的文件通知為指引，很少發現各省市針對行政審批制度改革進行廣泛的地方立法。由于行政審批法制不健全導致地方政府實施改革缺乏法律的強力約束和具體的實施標準，這是行政審批制度改革存在問題的重要外因。

3.缺乏社會監督與事后追責機制。行政審批制度改革中涉及的各有關部門不愿意徹底舍棄切身利益，行政審批法制又不健全，如果監督機制完善一樣可以推動地方政府行政審批制度改革的深化和發展。然而，現實中行政審批制度改革主要依靠上級部門自上而下的監督和本部門的內部監督進行，缺乏完善的社會監督途徑，使得外部監督流于形式，自然會影響監督效果。同時，目前各地對于行政審批制度改革推進不力、當地人民群眾滿意度不高，應該如何對有關人員進行法律和政紀懲處，也沒有明確的規定，缺乏明確、具體和公開的事后追責機制，自然難以對各有關部門施加強力約束。這是行政審批制度改革存在問題的另一個重要外因。

三、地方政府行政審批制度改革的法治化路徑

行政審批制度改革已經進入攻堅階段，行政審批權的配置結構影響到不同集團利益的重新分配，改革的內容不再是中央對地方或市場簡單單向放權或者收權，而需要從機制上解決頂層設計問題。[5]筆者以為，要深化行政審批制度改革，破解改革面臨的現實阻力，僅僅從行政管理、經濟學或技術革新等角度去探索解決方案只能治標，無法從根本上解決問題。法律是維護社會公平正義的最后一道防線，相比其他社會規則，法律的強制力也是最高的，因此法治化才是推動地方政府進行行政審批制度深化改革唯一可行的長效性路徑。

（一）理論基礎

憲法作為國家的根本法，是行政審批制度深化改革的根本法治保障;轉變政府職能，使全能政府轉變為有限政府是行政審批制度深化改革的直接緣起;依法行政則是行政審批制度深化改革的重要標準。

1.依憲治國。黨的十九屆二中全會提出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。”“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”。眾所周知，憲法是靜態的行政法，行政法是動態的憲法。行政審批制度改革作為治國理政的重要舉措，必須以憲法為指引，體現人民群眾的需要。行政審批制度改革中的簡政放權、行政公開、保障權利等舉措無不體現著憲法精神，行政審批制度進一步深化改革也是貫徹落實依憲治國的基本要求。

2.有限政府。“今后政府職能轉變的關鍵是做到有所為有所不為，使政府成為有限政府，更多地向社會提供公共服務。”[6]顯然，“有限政府”意味著要政府變傳統的純粹管理者為現代的公共服務者，也就是說政府要簡政放權，這正是行政審批制度深化改革的直接緣起，行政審批制度深化改革是向有限政府轉變的重要舉措，而行政審批制度深化改革成功的衡量標準之一也正是實現向有限政府的轉變。

3.依法行政。2004年，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，對依法行政提出了六項基本要求，分別是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這六項要求不僅是依法行政的基本要求，同時也是行政審批制度深化改革的基本準則，是衡量行政審批制度深化改革成功與否的重要標準。依法行政還要求合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限，改革行政管理方式，認真貫徹實施行政許可法，減少行政許可項目，規范行政許可行為，改革行政許可方式，推進政府信息公開。這不僅指明了行政審批制度深化改革的基本路徑，還體現了依法行政對于行政審批制度深化改革的基本要求。

（二）現實需要

行政審批制度改革法治化是經濟社會發展的必然要求。無論是轉變政府職能、激發市場活力，還是提升政府的社會治理能力、提升公共服務效率，或者在大數據時代發展電子政務、搭建地區甚至全國統一的電子政務平臺，都需要推進行政審批制度深化改革法治化。

1.轉變政府職能，激發市場活力。轉變政府職能、激發市場活力是行政審批制度深化改革的直接推動力，法治化則是轉變政府職能、激發市場活力的規范和保障。黨的十九大報告提出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”這說明轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府需要深入改革行政審批制度，需要法治化來規范和保障。法治要為市場經濟的發展保駕護航，行政審批制度深化改革法治化屬于法治政府的建設范疇，激發市場活力需要行政審批制度深化改革法治化。

2.提升社會治理能力，提升公共服務效率。行政審批制度深化改革法治化是提升社會治理能力、提升公共服務效率的重要舉措。推動國家治理體系和治理能力現代化是現階段改革的主要目標，在此背景下深化行政審批制度的改革，推動政府職能轉變，提高政府治理水平，進而促進國家治理現代化目標的實現。[7]市場經濟的發展和公共服務水平的提高都要求政府部門提升公共服務效率，行政審批制度深化改革法治化有利于簡政放權、簡化程序。

3.發展電子政務，搭建電子政務平臺。大數據時代背景下的現代行政需要以電子政務平臺為依托大力發展實現無紙化、低成本和數據信息共享的電子政務，無紙化、低成本和數據信息共享同時也是行政審批制度深化改革的重要要求。因此，行政審批制度深化改革法治化是發展電子政務、搭建電子政務平臺的必然要求，而發展電子政務、搭建電子政務平臺又可以反過來從技術上支持和推動行政審批制度深化改革法治化，兩者之間相輔相成。

（三）法治化的長效性路徑

法治化，意味著從任意的無法律約束的狀態向有法可依的狀態轉變，再向民主與法治階段轉變。[8]地方政府行政審批制度深化改革有多種路徑可走，從非法治化的角度去推進地方政府行政審批制度改革的現有研究成果有其合理性和可取之處。然而，這些路徑帶有嚴重的人治色彩，容易“人去政息”，也容易隨著時間的推移而產生不可預料的隨意變化，故而都只能治標、不能治本，不具有長效性。管子曰：“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”要實現地方政府行政審批制度深化改革的長效性，唯有法治化這一條路可以選擇。

1.非法治化路徑的局限性。非法治化的研究成果有助于解決地方政府行政審批制度深化改革領域某一方面的具體問題，但是卻存在著一個共同的局限性。地方政府行政審批制度深化改革意味著地方政府要在自我改革中真正做到簡政放權、割舍既得的部分核心利益，因此指望各級地方政府的各個部門全部都能發自內心、自覺自愿地推進行政審批制度深化改革是不現實的。不管如何從管理層面、成本效率層面還是技術支持層面采取改進措施去推動深化改革，都難以避免一個事實——缺乏絕對的強制性，只能依靠有關部門的自覺自愿。換言之，這些研究成果最大的局限性就在于有過濃的人治色彩。法治與人治最大的區別就在于法治是依靠擁有強制力的法律去約束人。同時，目前地方政府行政審批的現狀還包括過于隨意、缺乏規范性，這也是非法治化的舉措難以從根本上解決的問題，必須依靠法治化來構建規范化的法律體系來規范和約束地方政府，確保其深入改革行政審批制度，鞏固改革成果。而人治的最大弊端在于僅憑個人意志，隨意性較強。封建專治就是最明顯的人治。

2.法治化路徑的長效性。行政審批制度改革要想順利攻堅克難繼續深化下去，解決逐漸暴露出來的深層次矛盾，就不能只關注于某一類具體問題的解決方案，而應該全面考慮頂層設計、探尋能夠推進行政審批深化改革的長效性路徑，才能從根本上消除行政審批制度改革遭遇的障礙，提升人民群眾對于行政審批制度改革成效的滿意度。黨的十八屆四中全會指出：“法治要為實現全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度提供強有力的保障。”改革開放41年實踐也表明，法治對改革有極大的引領與保障作用。阻礙地方政府行政審批制度深化改革的根本性障礙，不是思想觀念層面的，也不是管理層面的，更不是技術層面的，而是利益如何重新劃分層面的。唯有法治，才能通過具有強制力的法律規定的制定和執行，重新協調和分配所涉及到的各種既得利益，規范行政審批制度改革的各類舉措，依照標準化模式優化行政審批程序，約束地方政府各部門的行為，構建完善的開放性監督機制和追責機制，使得行政審批制度改革舉成果不會隨著部門領導人的更替和時間的推移而發生隨意性的變化，真正鞏固所取得的改革成果，從而使地方政府行政審批制度改革產生全局性、長效性的效果，真正實現地方政府行政審批制度改革的深化。

四、結語

迄今為止，地方政府行政審批制度改革已經開展七輪，現階段的任務是如何在鞏固既有成果的基礎上進一步深入推進。任何一項行政審批制度改革都是對原有制度的一次革新，都會涉及到社會多方利益的重新分配，如果制度改革沒有法律法規的保障與規范，制度改革就會像脫韁之野馬，既可能肆無忌憚地狂奔，又可能漫無目的的行進，最終不利于改革的深入。[9]唯有通過行政審批制度改革法治化，將地方政府的審批權關入“法律的樊籠”，才可以順利地完成這一任務，實現地方政府行政審批制度深化改革的長效性。

參考文獻：

[1]胡世文.基于CSSCI的行政審批制度改革研究知識圖譜分析[J].未來與發展，2017，（8）.

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[4][英]洛克.政府論（下）[M].瞿菊農，葉啟芳譯.北京：商務印書出版社，1981.

[5]路遙.中國行政審批權配置研究[D].西南政法大學，2015：64.

[6]李沉浮，高申現.習近平：政府要成為“有限政府”[N].中國經濟時報，2001-05-28.

[7]山秀蕾.國家治理現代化背景下的我國行政審批制度改革[J].湖北經濟學院學報（人文社科版），2018，（6）.

[8]盧劍鋒.行政決策法治化研究[D].蘭州大學，2010：20.

[9]傅思明.權力監督“失靈”何以治愈——論行政審批權的異化與歸位[J].人民論壇，2013，（2）.

責任編輯? 宋桂祝