合憲性審查是最終最高的糾錯機制
——本刊專訪中國人民大學法學院教授、博導胡錦光

采訪_本刊記者

黨的十九大報告要求，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。習近平總書記也提出要求，要完善憲法監督制度，積極穩妥推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設。那么，在已有的基礎上，如何推進我國的合憲性審查工作，就是一個非常值得探討的理論問題和實踐課題。胡錦光教授是中國人民大學法學院博士生導師，他對如何推進我國的合憲性審查工作有著深入研究。近日，胡錦光教授就其研究成果的其中一部分觀點對本刊進行了剖析。

我國合憲性審查制度已有的推進

記：黨的十九大報告中首次明確提出“推進合憲性審查工作”，此前我國在合憲性審查方面做了哪些“功課”？

胡：現行憲法根據我國的憲法制度，建立了具有中國特色的合憲性審查制度，即由作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會行使合憲性審查權，全國人大常委會作為全國人大的常設機關，其實際上主要承擔著合憲性審查的工作。2000 年立法法（2015 年修改）、2000 年《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》（2005 年修改）、2005 年《司法解釋備案審查工作程序》《法規司法解釋備案審查工作規程》等法律文件依據憲法對我國合憲性審查制度作出了進一步具體化的規定。

2004 年全國人大常委會法制工作委員會設立“法規備案審查室”，作為專門負責備案審查的機構。2018 年第五個憲法修正案將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018 年6 月，全國人大常委會通過《關于憲法和法律委員會職責問題的決定》，規定，全國人大憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責。很顯然，全國人大憲法和法律委員會是專門協助全國人大及其常委會進行合憲性審查的機構。

記：現行憲法頒行以來，全國人大常委在合憲性審查工作方面做了大量工作吧？

胡：是的，現行憲法頒行以來，全國人大常委會非常重視合憲性審查工作，實際上進行了大量的合憲性審查工作，只是其工作情況未向社會公開。2017 年12 月，全國人大常委會法工委作了《關于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報告》，第一次公開了合憲性審查工作情況。十二屆全國人大以來，截至2017 年12 月上旬，常委會辦公廳共接收報送備案的規范性文件4778 件，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527 件。法制工作委員會對收到的審查建議逐一進行認真研究，對審查中發現存在與法律相抵觸或者不適當問題的，積極穩妥作出處理，并公布了五起典型案件。

2018 年12 月，全國人大常委會法工委作了《關于2018 年備案審查工作情況的報告》，報告披露，2018 年，制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238 件，法制工作委員會共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信來函4578 件。同時，公布了處理的典型案件情況。特別是全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。全國人大常委會法工委通過調研論證，建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。

充分認識合憲性審查的重要性

記：合憲性審查具有哪些功能？

胡：合憲性審查具有以下功能。一是維護黨中央的權威和集中統一領導。在黨的領導制度化、法治化背景下，黨的全面領導必然貫徹全面依法治國全過程和各方面。因此，十八屆四中全會決定指出，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。地方的法律文件如果與憲法不一致，各行其是，必然嚴重損害黨中央的權威和集中統一領導。

二是保障國家治理規則的統一性。在法治國家，國家治理現代化首先必須是國家治理規則的現代化。而在現代化國家、國家治理成熟的國家，一個國家只能是一套統一的國家治理規則。這一套統一的國家治理規則必須以憲法為核心。因此，黨中央提出，要完善和形成以憲法為核心的社會主義法律體系，依法治國首先是依憲治國。

三是保障社會主義核心價值觀真正“內化于心、外化于行”。黨中央提出，要將社會主義核心價值觀融入立法之中。核心價值觀關系到一個社會是否具有凝聚力、感召力和生命力的重大問題。表面上看，憲法是一套制度，實際上，憲法制度是核心價值觀的具體化、法定化、制度化，憲法是核心價值觀的載體。核心價值觀本質上就是社會共識，而在法治社會，社會共識就是憲法共識。通過合憲性審查，否定那些違反憲法的法律文件中所規定的制度，可以向社會成員明確傳達社會核心價值觀，從而凝聚社會共識。

四是保障公民的基本權利。馬克思說，憲法是人權保障書。憲法的核心價值是尊重和保障人權，我國2004 年修改的憲法也明確了憲法的這一核心價值。國家的目的、國家權力的目的、國家權力運行的目的都在于尊重和保障人權。憲法所規定的公民基本權利是一個人在特定國家中最重要、最低限度的權利。法律文件違反憲法，就可能侵犯了公民憲法上的基本權利，損害了憲法的核心價值，違背了“國家尊重和保障人權”的義務。

記：您還說過，合憲性審查還有一個重要功能，就是“合憲性審查就是最終的和最高的糾錯機制”。請問如何理解？

胡：制度糾錯，實現良法之治，這也是合憲性審查的一項重要基本功能。或者因為社會變遷，原有的制度已經不適應社會發展的需求；或者因為考慮不周，制度未能兼顧不同的利益，損害了某個群體的利益；或者因為未能很好理解憲法的精神和基本原則，致使制度與憲法不一致，等等。在制度出現錯誤的情況下，必須有一套糾錯機制，及時糾正錯誤制度，避免其造成更大的損害。合憲性審查就是最終的和最高的糾錯機制。

在中國特色的社會主義法律體系已經形成的背景下，新時代法治建設的重點任務主要是兩項：一是如何保證憲法法律法規有效實施，即實現規則之治。法律法規的有效實施，主要依靠行政機關嚴格執法和司法機關公正司法，而憲法的有效實施必須依靠合憲性審查。二是如何保證制度合理，即實現良法之治。制度的合理性主要依靠合法性審查和合憲性審查，而合憲性審查又是高于合法性審查的最終保證制度合理的審查機制。這就是黨中央自十八大以來反復強調憲法重要性、要推進合憲性審查的根本原因。

合憲性審查決定是否具有溯及力

記：請問如何理解合憲性審查決定的效力？

胡：全國人大憲法和法律委員會的合憲性審查決定是代表全國人大常委會作出的，特別是全國人大常委會作出的合憲性審查決定，具有一般的法律效力，對所有國家機關都具有效力。某個法律文件被認為違反憲法，則該法律文件整體失去效力；法律文件的某個條款被認為違反憲法，則該條款失去效力，其他部分仍然有效。責令制定機關限期修改的，修改之后失去效力。

目前的主要問題是合憲性審查決定是否具有溯及力。例如，根據2016 年內蒙古自治區1 位公民提出的審查建議，對有關司法解釋規定“附條件逮捕”制度的問題進行審查研究，全國人大常委會法工委經與制定機關溝通，相關司法解釋已于2017 年4 月停止執行。那么，已經被“附條件逮捕”的人怎么辦？

全國人大常委會法工委根據2017 年北京大學、上海財經大學、浙江財經大學、人力資源和社會保障部勞動科學研究所4 位學者聯名提出的審查建議，對涉及人口與計劃生育的地方性法規中關于“超生即辭退”的規定進行審查研究，于2017 年9 月致函有關地方人大常委會，建議對有關地方性法規中類似的控制措施和處罰處分處理規定作出修改。那么，已經因超生而被辭退的人怎么辦？如果廢除1991年七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》和國務院據此制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，那么已經被收容教育的人怎么辦？

全國人大常委會法工委根據公民審查建議，對浙江省高級人民法院《關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》中有關非醫學需要鑒定胎兒性別一定條件下構成非法行醫罪的規定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級人民法院、浙江省公安廳聯合發布的《關于非醫學需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》進行研究，認為上述意見有關內容是對刑法具體應用問題所作的解釋，違背了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》及立法法關于審判工作中具體應用法律問題的解釋應當由最高人民法院作出、其他審判機關不得作出具體應用法律問題的解釋的規定，屬于應當清理的帶有司法解釋性質的文件。我們督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會及時予以糾正。根據反饋情況，相關規定已經停止執行。那么，已經被判刑的人怎么辦？

記：國外是怎么處理此類問題的，有沒有值得我們參考的價值？

胡：從各國合憲性審查制度看，合憲性審查決定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤銷違反憲法的法律文件，使其失去法律效力。該決定不具有溯及力的基本原因是：一是為了維持社會秩序的安定性。秩序因規則而形成并維持，規則的確定性保障了秩序的穩定性、安定性。秩序本質上是一種利益關系的制度安排。維護規則的權威性，即維護了利益關系，達到維持秩序的目的。二是信賴利益保護。如果合憲性審查決定具有溯及力，依據法律文件獲得了某項利益，當該法律文件因違反憲法而被撤銷，該利益即不受保護，則利益總是處于不確定的狀態。三是利益衡量原則。如果不具有溯及力，某個“不法利益”可能受到保護，或者某個合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社會秩序的穩定性、安定性受到保護。兩者比較，后者的利益大于前者的利益。四是國家賠償范圍的限制。世界各國的國家賠償法中關于國家賠償的范圍均不包括立法行為，我國也如此。

在實行司法審查制的國家，法院如果認為某項法律違反憲法，只是在個案中拒絕適用。理論上說，該法律仍然是有效的法律，只是不被法院適用而事實上成為死法。

在實行憲法法院審查制的國家，憲法法院如果認為某項法律違反憲法，有權予以撤銷。撤銷決定的生效日期分為兩種情況：自撤銷決定作出之日起該法律無效；自撤銷決定作出之日起六個月后，該法律無效。后一種情況主要是考慮到，給立法機關重新制定法律的緩沖時間，其背后的考量是，有一個違反憲法的法律總比沒有法律更好。

德國實行憲法法院審查制，在德國，憲法法院的合憲性審查決定具有溯及力只限于一種情況：稅收實行聯邦與州分權，對于相同的稅種，如果聯邦和州都制定了法律并同時收稅，憲法法院撤銷了其中一項法律，具有溯及力。

合憲性審查決定是否具有溯及力，我國目前的法律并未作出規定。這一問題不解決，合憲性審查機關在具體工作中就會謹小慎微。我認為，總體上，一般不應當具有溯及力。是否存在例外情況，值得進一步研究。

個人簡介》》

胡錦光，男，1960 年出生，教育部“新世紀優秀人才支持計劃”入選者，現任中國人民大學法學院副院長、公共政策研究院副院長、國家重點學科——中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任。兼任中國憲法學研究會副會長，北京市法學會憲法學研究會副會長，中國井岡山干部學院、鄭州大學兼職教授，教育部高校學生司暨法制辦法律咨詢顧問，國家統計局法律咨詢顧問。胡錦光教授的研究領域包括憲法基本理論、違憲審查、行政法基本理論和行政訴訟等。