生態科研基地的“辦證困惑”

文/圖_本刊記者

碳匯草科研基地

湖南綠心科技有限公司（以下稱“綠心公司”）是一家從事生態環境修復和大氣污染治理的科技型企業。2012 年，該公司“速生碳匯草捕碳固碳技術”得到了長沙縣委、縣政府的重視。在縣委、縣政府的大力支持下，公司在跳馬鎮（當時隸屬長沙縣，2015 年劃入長沙市雨花區）選址建設科研基地，作為長沙縣“零碳縣”創建工作的技術支撐。

綠心公司副總經理高溧告訴本刊記者，基地在選址之時，村干部表示可以參照先例采用“只征不轉”劃撥供地方式，然而，在征地、拆遷、安置補償等工作完成之后，供地手續卻“卡殼”了。“多次申請無果后，我司向長沙市人民政府提出行政復議，市政府已責令長沙市國土局（現為長沙市自然資源和規劃局，以下稱“市國土局”）須在60 日內給我們處理，然而大半年過去了，仍然沒有結果。”高溧說。

那么，該科研基地是否符合土地劃撥條件？又是什么原因導致劃撥手續遲遲辦不下來？帶著這些疑問，本刊記者實地走訪了相關單位。

“零碳縣”的技術支撐

綠心公司負責人、中南林業科技大學碳循環研究中心主任、中國生態文明研究與促進會首席碳匯專家雷學軍教授帶領科研團隊，在長期探索實踐中發現并選育出了一類可高效吸收二氧化碳的速生草本植物——速生碳匯草。經中國質量認證中心核算，速生碳匯草每畝年凈碳匯量高達14 噸，“是一類快速捕碳固碳，調節大氣溫室效應的先鋒植物”。憑借在“捕碳”方面的突出貢獻，雷學軍先后被《人民日報》《中國經濟周刊》《科技日報》《經濟日報》《半月談》《瞭望東方》等多家中央媒體采訪報道，并與袁隆平院士等杰出人士一同被《湖南日報》、湖南衛視、紅網等媒體作為“時代脊梁”進行重點宣傳，還被業界譽為“世界零碳之父”，受邀出席了法國里昂全球氣候與地區世界峰會、第21 屆聯合國氣候變化大會等多場國際氣候峰會，打破了我國在國際碳排放權問題上無話語權的尷尬。

雷學軍教授應邀參加第21 屆聯合國巴黎氣候變化大會

2012 年，“速生碳匯草”的捕碳固碳能力引起了長沙縣委、縣政府的關注。彼時，長沙縣正在籌劃打造全國首個“零碳縣”。在長沙縣的大力支持下，綠心公司在長沙縣跳馬鎮田心橋村開辟碳匯草科研基地，以承擔“零碳縣”創建工作的技術支撐、方法論證及高效固碳植物選育、改良、試驗、固碳效果檢測等關鍵技術研究任務。

一份由田心橋村委會、村支部、跳馬鎮政府共同出具的書面文件證實，2012 年6 月，綠心公司來到田心橋村為科研基地選址。當時的村支部副書記彭正春提出：該村各種用途的土地和水面到期時間有先后，（流轉）不利于項目發展；同時經了解，群眾要求征收不愿意轉包，因此可比照湖南先偉實業有限公司種植基地（與碳匯草基地相隔僅200 米）的征地方式，辦理國有農業用地只征不轉手續，不改變農業用地性質。經過反復討論，與會人員一致認為只征不轉較好，既符合農民意愿，又利于項目發展。鎮、村統一思想后，將情況上報給了縣里。2012 年8 月，長沙縣項目建設領導小組會議紀要明確：“綠心公司科研基地項目落戶跳馬鎮，供地方式為國有農用地只征不轉，不改變農用地性質”。

綠心公司提供的相關立項、審批文件顯示，該項目最初進展相當順利。2012 年12 月，項目經長沙縣發改局立項批復；當月，長沙縣國土局、長沙市國土局即分別辦理了征地藍線和項目用地預審手續；2013 年2 月，湖南省林業廳批準頒發了“使用林地審核同意書”；同年3 月，湖南省兩型辦批準項目進入綠心保護區；與此同時，長沙縣國土局向湖南省國土廳（現為湖南省自然資源廳，以下稱“省國土廳”）上報了科研基地征地項目審批材料；11 月，湖南省發改委將項目備案，明確項目“總征用土地面積395 畝，其中375 畝只征不轉，為農業科研用地”；2014 年，該科研項目又被湖南省科技廳列為“科技惠民計劃項目”。2014 年年底，由用地單位綠心公司出資2728 萬元（實際比長沙縣國土局制定的征地方案多支出543萬多元），縣、鎮、村三級共同組織完成了征地、拆遷、安置補償工作。

然而，據高溧介紹，科研基地在辦理征地手續時，遇到了一些波折。直到2015 年7 月20 日，省國土廳才辦理批準征地手續，同年9 月17 日下達農用地轉用、土地征收審批單。而此時的跳馬鎮，已于年初劃入長沙市雨花區，國土劃撥審批權限由長沙縣國土局轉入長沙市國土局。

根據省廳繳款通知單要求，綠心公司又繳納了678.531 萬元用地報批稅費，至此，科研基地的部分用地征轉手續算是完成了。接著，公司多次向市國土局申請以劃撥供地方式辦理供地手續，但至今沒有得到任何書面答復。“市局多次表示要請示省廳的領導，但始終沒有下文，既不說劃撥，也不說不劃撥。”高溧顯得很無奈。

項目是否符合劃撥要求

雷學軍教授曾向省國土廳新任廳長王一鷗匯報過碳匯草基地項目面臨的困境，王一鷗也曾召集過副廳長王善明、土地利用處處長劉斌、建設用地處處長謝光輝與雷學軍座談，探討供地事宜。劉、謝二位處長堅持認為，只有公有制單位才能劃撥，民營企業不能劃撥。

但令綠心公司不解的是，當初籌建科研基地時，正是因為看到田心橋村就有民營企業劃撥的先例，公司才會在該村征地建立科研基地。而且，長沙市國土局官網公示信息顯示，該局劃撥給民營企業的土地多達413 宗，且公示的用途不乏“其他普通商品住房用地”“商務金融用地”“工業用地”“商業服務業設施”“住宅”“商住用地”“地下空間”等類型，而上述類型并不在國土資源部第9 號令《劃撥用地目錄》規定的范圍之內。

本刊記者根據公示情況，現場走訪了30 多處，發現有多處土地雖是符合劃撥用地類型的科教、公共設施、公園用地等，但現場查看時卻是商業住宅；另外還有多宗土地至今仍處于閑置狀態，沒有進行開發利用。

“為何不合法的用地類型可以劃撥，甚至劃撥后可以違法改變用地類型，而對我司合法的生態、公益科研用地的劃撥請求拒絕辦理？”綠心公司認為，根據《劃撥用地目錄》，包括科學研究、調查、觀測、實驗、試驗（站、場、基地）設施等在內的公益性科研機構用地，是包含在劃撥范圍之內的。而建設碳匯草科研基地項目是長沙縣創建“零碳縣”的需要，項目先后經過長沙縣發改局、長沙縣國土局、長沙市國土局、湖南省林業廳、湖南省兩型辦、湖南省科技廳、湖南省發改委、湖南省國土廳等相關部門立項、審批，其生態、公益科研性質毋庸置疑。

此外，湖南省委政研室也對該項目進行了調研，提出：“我省也有若干‘只征不轉’先例，袁隆平院士的雜交水稻科研基地采用的便是‘只征不轉’征用方式。與速生草選種培育基地同在長沙縣跳馬鄉田心橋村的‘山倉子種植基地’，采取‘只征不轉’劃撥供地的方式征用了200 多畝土地。建議國土部門加強研究，深入研究國土政策在生態、農業、環保用地方面的新變化，認真參照外省對生態環保項目用地的政策突破，結合考慮我省已批復的項目先例，將速生草選種培育科研基地視為生態環保類公益項目，盡可能予以支持。”

實際上，該科研基地自建立以來，一直從事的也正是碳匯草種植和研究，且取得了豐碩的研究成果，雷學軍教授還在《學習與研究》《紅旗文摘》《求是》《中國能源》《農業工程》等刊物上發表過多篇學術論文，申請獲得近50 項發明專利。目前，除長沙縣外，湖南婁底市、桃源縣也以“速生碳匯草捕碳固碳技術”為依托，探索打造“零碳市”和“負碳縣”發展模式。

中國生態文明研究與促進會考察科研基地

第五任法國駐武漢總領事馬天寧一行考察科研基地

近年來，基地也迎來了諸多國內外專家、學者的考察調研。2015 年7 月，法國派遣氣候大臣馬天寧一行專門來到長沙縣，就“零碳”模式進行實地參觀和交流。馬天寧表示，長沙縣“零碳”發展模式給他留下了深刻印象，是一個對全球發展非常重要的項目，雙方要進一步增進人員往來，促進學術交流，加強在生物質電廠、零碳街區項目及其他一些在氣候方面有示范性作用的項目合作，爭取在共同應對氣候變化方面取得更多的合作成果。科技部調研室主任胥和平，湖南省委原副書記孫金龍，湖南省自然資源廳廳長王一鷗、副廳長王善明，中國生態文明研究與促進會，湖南省委組織部人才處全體成員等領導也都先后蒞臨基地考察指導。其中，胥和平指出：“速生碳匯草固碳技術真正實現了碳收集和封存，以減少大氣中存在的碳存量，對解決全球氣候變化非常關鍵。為我國固碳、碳匯開拓了新路。”

2015 年7 月初，長沙縣應邀參加法國里昂氣候與地區世界峰會，代表團就“零碳”發展模式和“速生草碳轉化刈割封存技術”做了專題介紹，獲得與會各方的高度贊賞。2015 年11 月，雷學軍教授應邀參加巴黎第二十一屆聯合國氣候變化大會，將“零碳發展模式”推向全世界，展示我國在應對氣候變化，“零碳”創建方面的積極行動和重大科技成果。

國土部門意見不統一

由于土地劃撥問題遲遲未能解決，綠心公司于2018 年4 月25日向長沙市人民政府申請行政復議。2019 年2 月19 日，長沙市人民政府作出“長府復字【2018】第143 號”行政復議決定書，確認長沙市國土局未在法定期限內對綠心公司的供地申請予以處理的行為違法，并責令其在收到本決定書之日起60 日內對綠心公司的上述申請依法作出處理。

行政復議決定書下達后，綠心公司又先后于2019 年2 月28 日、3 月15 日、4 月17 日三次向長沙市國土局相關部門領導請示匯報。奇怪的是，相關部門卻始終未能按行政復議決定書的要求履行職責。

今年10 月23 日，本刊記者會同綠心公司副總經理高溧等人，一同前往長沙市國土局了解情況，權益處副處長黃穎接待了我們。黃穎指出，劃撥給民營企業的土地多是2016 年之前劃撥的，國土資源部、發改委等八部委于2016 年出臺了文件（即“國土資規[2016]20號文件”），鼓勵有償使用。

而綠心公司認為，該文件同時指出：以承包經營以外的合法方式使用國有農用地的國有農場、草場以及使用國家所有的水域、灘涂等農用地進行農業生產，申請國有農用地使用權登記的，可按相關批準用地文件，根據權利取得方式的不同，明確處置方式，參照《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63 號）有關規定，“分別辦理國有農用地劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股、授權經營使用權登記手續。”根據本規定立法本意，針對公司這種情況，是可以參照相關規定，辦理國有農用地劃撥登記手續的。

綠心公司還向黃穎詳細匯報了該項目的建設經過，并著重介紹了項目的生態意義、公益性質和科研價值，黃穎也仔細詢問了項目相關情況，公司代表一一作了解答。在對項目有了初步了解后，黃穎對項目的生態、公益和科研性質表示認可，并當場表態將依法全力支持公司的訴求。

10 月28 日上午，黃穎等人應綠心公司邀請，前往碳匯草科研基地進行了實地考察。黃穎再次對項目給予了充分肯定，表示回去將盡快研究推進。對綠心公司而言，事情至此似乎有了轉機。

11 月5 日，本刊記者來到湖南省國土廳采訪。現任國土空間用途管制處處長謝光輝表示，他已經將地批給了長沙縣，目前此事已不歸他管。土地利用處處長劉斌則表示，具體負責供地的單位是長沙市國土局，市局就此事向其請示過，他的答復是，綠心公司碳匯草基地項目涉及的土地性質為國有農用地，而國家目前對國有農用地的出讓方式沒有做出明確規定，所以無法供地。劉斌解釋說：“并不是說政策嚴禁供給民營企業，而是沒有政策規定可以供給民營企業。我們是政府的管理部門，只能夠依法依規辦事，法律沒有規定就不能做。”

對于綠心公司所稱的碳匯草基地為生態、公益和科研項目，符合劃撥政策的說法，劉斌并不認同，他認為即使是科研項目，也必須是國有科研院所才符合劃撥目錄，民營科研機構則不符合。本刊記者詢問是否有明文規定只能是國有性質單位的科研項目才符合劃撥目錄，劉斌沒有正面回答，但他進一步強調：“國有的也不是全部都能劃撥，只有一些非常特殊的情況才有可能劃撥。”

至于說“先例”，劉斌表示現在不能按以前的要求辦，“現在我們就是講規矩，按政策來，政策有，那就可以，政策沒有，那你要長沙市怎么供呢？”他同時表示，“不是說他這個事情就不是一個好事，也不是說我們不支持他。現在的問題是沒有這個政策，如果有這樣的政策出臺，那就肯定可以搞，馬上就可以搞，第一個就要給他搞。”

此外，土地利用處副處長郭宏表示，并不是說民營企業就不能劃撥，但前提是既要符合劃撥目錄，又要有主管部門的征轉批文，兩個條件缺一不可。而綠心公司認為，這兩個條件公司均已具備。

“生態用地”概念亟待明確

“如果沒有政策依據，別的民營企業又是依據什么劃撥的呢？”高溧指出，即使是國土資源部等八部委出臺“國土資規[2016]20 號文件”之后，瀏陽市也在2018 年劃撥了一塊土地給民營企業。

“同為民營企業，為何厚此薄彼？”高溧還特別提到，2013 年3 月，長沙縣國土局向省國土廳上報征地審批材料后，省廳建設用地處先是擱置了大半年，后來又以平面布置圖無規劃部門審批意見、補充耕地項目竣工圖與位置圖不符、占用基本農田等理由，前后多次退回卷宗。導致整個審批耗時兩年半之久，為之后的“麻煩”埋下了伏筆。

“省發改委立項文件中已明確規定，375 畝只征不轉，為農業科研用地。既然征用的是農業科研用地又不改變農業用途，為什么要將農田剔除出來呢？而且不一次性剔除，而是每次剔除一點點，來來回回折騰了好幾次。”高溧對此頗為不解，“現實中，一般單位的征地紅線范圍內或多或少都有農田包含其中，我們這塊地其實只包含少量農田，但用地處卻吹毛求疵地剔除出來，把一宗完整的土地強制分割為不相連接的5 塊，導致我們既不好使用，又不好管理。”

高溧同時指出，在征地實踐中，國土部門對基本農田都是采取以面補面補充耕地的方式來征地，而長沙縣國土局已為綠心公司在江背鎮金洲村歐公塘組以面補面補充耕地面積2.3353 公頃，“建設用地中的基本農田能置換，農業生態科研用地沒有改變用地性質，按理說更應該照例辦理才是，為何偏偏對我們這塊地如此苛刻？市國土局給我司已辦證的20 畝建設用地的證書上明確載明為‘科教用地’，相配套的375 畝農業科教用地卻遲遲不予劃撥。”

科研基地被分割成五塊不相連結的土地

此外，高溧還告訴本刊記者，國土資源部曾印發過《自然生態空間用途管制辦法（試行）》的通知（國土資發[2017]33 號），其中第十三條指出，鼓勵城鎮空間和符合國家生態退耕條件的農業空間轉為生態空間。第二十條還提出制定激勵政策，鼓勵集體土地所有者、土地使用單位和個人，按照土地用途，改造提升生態空間的生態功能和生態服務價值。“雖然只是試行，但該通知體現了習近平主席的生態文明建設思想，符合黨的十九大精神。我們建議國土部門可以參照執行。”

另據了解，在綠心公司的土地劃撥問題上，湖南省國土廳相關人員的意見分歧較大，與劉斌等人不同，副廳長王善明及紀檢組副組長、監察室主任林目軒則認為，綠心公司的訴求應盡快得到妥善處理。

林目軒是全國知名的土地管理專家，曾在省國土廳法規處擔任過5 年處長，對政策法規頗有見地，他曾在《紅旗文摘》《中國國土資源報》上發表文章，創新性地提出“生態用地”的概念。并指出，為適應綠色發展和生態文明建設的需要，應明確生態用地的保護、支持、審批的相關政策，“生態用地屬于公益性用地，明確其由國家進行產權登記，并采取劃撥方式供地。”

在接受本刊記者采訪時，林目軒表示：“綠心公司碳匯草科研基地項目是屬于生態文明建設的項目，我們依法行政要講究法律的精神，特別是我們原來的一些法律制定時間比較早，當它們與習近平新時代生態文明思想不太統一的時候，我覺得還是應該要用生態文明思想來引導我們的行政作為。”

本刊將繼續關注事態進展。