多層次多制式軌道交通要點探究

王家樂

(中鐵第一勘察設計院集團有限公司,西安 710043)

經過十余年的快速發展，我國城市軌道交通建設成果顯著，運營線路初具規模，初步實現了發展規模化、結構網絡化、制式多樣化、裝備智能化和技術自主化[1]，在各大城市綜合交通體系中發揮著舉足輕重的作用。建設過程中，部分城市對軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位[2]等問題也逐步顯現。為了促進城市軌道交通健康有序發展，《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見(國辦發[2018]52號)》(以下簡稱“國辦52號文”)明確指出，未來將以高質量發展為目標，結合各城市債務指標的控制，進一步規范程序，強化監管，從單純追求建設速度轉變為注重建設質量和效率。基于上述背景，各大城市相繼開展了多層次、多制式軌道交通系統的研究工作，探索在新的政策框架下符合各自城市特點的建設規律。

1 發展背景及問題分析

1.1 國內外制式對比

截至2018年末，國內累計有35座城市建成投運軌道交通線路5 766.6 km，17座城市形成了100 km以上的軌道交通網絡。其中地鐵制式4 511.3 km，占線路總長的78.23%；輕軌254.2 km，占線路總長的4.41%；單軌98.5 km，占線路總長的1.71%；市域快軌502.0 km，占線路總長的8.70%；現代有軌電車、磁浮等其他制式400.7 km，占線路總長的6.95%[3]。

反觀軌道交通較為發達的歐洲及日本，地鐵占比僅為37%，其他制式占63%[4]，見圖1。

圖1 中外軌道交通制式對比

1.2 都市圈層與軌道交通系統對比分析

國際上較為成熟的都市圈均是基于高度一體化的軌道交通系統構建而成的。中心城、近郊、遠郊之間按聯系強度的大小，采取不同層次的軌道交通配置，分別服務于不同范圍、不同強度、不同速度目標的出行需求，通過客運交通樞紐相銜接，形成多層次、一體化的軌道交通體系[5]。表1為國際三大都市圈軌道交通系統組成。

表1 東京、巴黎、倫敦三大都市圈軌道交通系統組成[6]

從表1可以看出，市域線在其中占據主導地位，對空間結構的支撐起決定作用。為了進一步闡明多層次軌道交通對城市空間的影響，以北京都市圈與東京都市圈作為重點進行對比。

以東京都市圈為例，按人口密度、土地開發強度分為核心圈、都市圈和首都圈三個圈層，與北京市情況對比見表2。

從表2可以看出，東京都市圈第二圈層面積與北京市域面積相當，人口約為北京市域人口的1.7倍。但北京市域總人口中的75%，約1 600萬人主要集聚在六環以內約2 267 km2的區域。除了城市建設條件、歷史傳承等因素外，從交通因素看，北京環線內的站點規模和密度低于東京，環線外的站點覆蓋率也遠落后于東京大都市區[7]。東京都市圈第二圈層構建了大量的市域線及城際線(市郊線)，支撐了1～1.5 h通勤圈，這一點正是北京市所欠缺的。

1.3 國內外軌道交通發展經驗對比

當前，國內外軌道交通系統存在以下4個方面的差異。

(1)國內正處于快速發展期，而歐洲和日本已基本成熟，新建線路較少。

當前，我國軌道交通處于高速增長期，在建線路規模較大，制式主要集中于地鐵，缺乏多層次、網絡化的運營和管理經驗。東京都市圈目前已形成地鐵、市域線及國鐵三位一體的軌道交通網絡，探索出了一整套符合都市圈客流特點的運營方式。

(2)國內以地鐵為主，層次單一；歐洲和日本土地圈層和軌道交通圈層有機統一，層次多元。

國內軌道交通缺乏中低運量線路和外圍市域線，層次單一，同時由于行政壁壘的存在，安檢互信難以實現，國鐵與城市軌道交通間尚未實現一票通達。歐洲、日本等軌道交通發達地區目前已形成了“地鐵+市域線”多層次的軌道網絡，而且各層次間具備貫通運營或高效銜接的條件。

(3)國內投資、建設以政府為主，主體單一；歐洲和日本參與主體則較為多元。

長期以來，國內軌道交通建設由政府主導，建設資金主要由地方財政和銀行貸款解決，建成運營后的還本付息主要由政府或政府投資平臺承擔[8]，沉重的投資、還貸和運營補虧壓力使得地方財政不堪重負，導致后續可持續建設及運營能力受到限制；歐洲和日本等發達國家則已積累了較為豐富的市場化運作經驗，投資、建設及運營主體多元，最大程度支撐了軌道交通的可持續發展。日本地鐵建設采用補助金制度，對于市郊鐵路，由國家和地方政府負擔36%的補貼，而對單軌等新型交通方式，補貼更高達67%；德國交通財政資助法規定，每年向購油者加收10%的稅收作為城市交通建設資金，聯邦政府負擔60%，州政府負擔40%；巴黎的法規規定，城市交通設施基本建設，中央政府投資40.5%，其余由地方政府和有關部門投資[9]。

2 發展多層次多制式軌道交通系統的意義

2.1 發展多層次軌道交通是國家推進新型城鎮化建設，促進城市群間軌道交通融合的現實需要

國家發改委發布的《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》提到，要著力提高中心城市產業質量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產業；完善公共交通主導的交通網絡體系，加快布局建設市域鐵路，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統，推動基礎設施聯通和公共服務共享，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈[10]。

構建科學合理的綜合交通體系，完善軌道交通的層次與結構，有助于城市空間結構的有序拓展及都市圈有序生長；構建不同層次、不同制式為主體，快慢有序，主次結合的軌道交通系統是對各圈層不同交通需求的有機響應，是軌道交通伴隨都市圈同步發展的必然結果。

2.2 發展多層次，多制式軌道交通體系是降低投資，提高效益的必然選擇

不同層次，不同制式適應的客流及對應的投資壓力各不相同，發展多層次，多制式軌道交通，有利于降低造價，提高客流效益，是提高軌道交通可持續發展能力的有效途徑。

3 多層次多制式軌道交通的幾個重要概念及理解

3.1 準確把握“多層次”

多層次軌道交通的概念與“城市圈層”緊密聯系，不同層次的軌道交通服務于不同的圈層。按照“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的原則，構建由城際鐵路、市域快軌、城市軌道交通等構成的多模式公共交通[11]，如圖2所示。城市群高速軌道系統串聯核心城市及次級城市，客流方向一致時可串聯遠郊城鎮，為服務城市之間的高速軌道系統，以高鐵、城際為代表，客運對象為跨城市的商務、旅游及日常客流；市域快軌服務于中心城區與外圍組團、城鎮，以市域快線、市郊鐵路為代表，服務對象一般以通勤客流為主，通學及通商客流等其他乘客為輔[12]；中心區軌道系統服務于中心城區，包含骨干的大運量地鐵系統，也包括局部的中低運量補充線路；局域軌道系統服務于外圍組團或城市新區內部，一般以中低運量為主，為市域線收集客流。

圖2 多層次軌道交通示意

各圈層間的軌道交通系統應相互融合，無縫銜接。當近郊組團跟中心區有連片發展趨勢時，中心城區線路可延伸至近郊組團；市域線也可延伸出市域范圍，進入次級城市。銜接的方式及類型較為多樣化，主要有點狀結合、線狀結合及網狀結合等方式[13]，其中最常見的方式是通過中心區的交通樞紐形成高效的銜接，其次市域線也可與中心城區線、城際線路貫通運營。

3.2 合理、準確界定“地鐵”及“輕軌”

在國辦52號文及《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知(國辦發[2003]81號)》(以下簡稱“國辦81號文”)中，針對地鐵和輕軌，規定了不同的準入門檻。但何為地鐵，何為輕軌，業內并無權威的、統一的定義和標準，長期以來處于一種混沌的狀態。在此，結合近年來頒布的各類政策文件和標準規范，試圖加以解析和明確，見表3。

表3 相關規范、標準對輕軌的界定

3.2.1 相關標準、規范中的描述

根據《城市公共交通分類標準》(CJJ/T 114—2007)，輕軌系統客運能力1～3萬人/h，車輛包括C型車、Lc型車(直線電機)[15]，業內稱之為“狹義輕軌”。《城市軌道交通工程項目建設標準(建標104-2008)》中沒有直接提及地鐵和輕軌的概念，但提出中運量范圍為單向運能1～3萬人/h[16]，即通常業內認為的“廣義輕軌”。

3.2.2 關鍵指標評判

結合行業審批標準及業內普遍認識，關于輕軌和地鐵，提出以下幾個指標分別予以分析，見表4。

表4 地鐵、輕軌關鍵指標評判

注：“√”表示屬于，“×”表示不屬于。

3.2.3 關于分類標準及輕軌申報的思考

(1)輕軌是一種運行于封閉路權之上，單向運能1～3萬人/h的中運量軌道交通系統，可采用鋼輪鋼軌體系、磁浮體系或軌道梁導向體系。根據不同的制式特點，最高速度70～120 km/h，可采用高架、地下或地面敷設方式，但從行政審批及輕量化的角度，應盡量采用高架敷設方式。地鐵與輕軌本質的區別在于運量的不同，而不在于運行體系、敷設方式的差異。

(2)《城市公共交通分類標準》(CJJ/T114—2007)將城市軌道交通劃分為地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導向軌道系統、市域快軌七個類別，層次劃分值得商榷[17]。地鐵、輕軌屬于鋼輪鋼軌體系，僅運量有差異；單軌、磁浮、自動導向屬于按“運行體系(承載、導向方式)”區分；而有軌電車的核心在于小運量、非獨立路權，與基于獨立路權的其他軌道系統有本質區別；市域快軌屬于線網的“市域層次”，而非某一種運行體系，可采用鋼輪鋼軌，也可采用跨座單軌、磁浮等系統。因此，如果以功能層次作為劃分標準，城市軌道交通可分為市域快軌、地鐵、輕軌、現代有軌電車4種類型；如果以運行體系作為劃分標準，則可分為鋼輪鋼軌系統、單軌系統、磁浮系統、APM系統。

(3)從審批角度出發，對不符合地鐵申報要求，但符合輕軌申報條件的城市，在制式選擇時，建議排除A型車，優先選擇B型車4輛編組(排除6輛編組)，同時高架比例大于50%，以提高規劃的可批性；磁浮、單軌、APM等制式則可根據需求自主選擇，但造價控制仍是首要考慮的問題。參照蕪湖經驗，這類線路應以高架為主，建設規劃階段投資盡量不高于3.5億元/km，直接工程費用控制在2.5億元/km以內[18]。制式研究過程中，對客流規模的準確把握和研判是基礎性和關鍵性的考量因素。無論采用何種制式，都應以滿足客流需求作為前提條件。除此之外，在“建設資源節約型，環境友好型社會”的大背景下，環保及景觀因素對制式選取，尤其是敷設方式取舍方面的影響不容忽視，節能、環保、美觀等理念也應作為制式選擇基本原則加以貫徹。

3.3 對軌道交通而言，層次高于制式

國內外實踐證明，多層次的軌道交通體系對于支撐城市空間結構，提高客流效益具有重要意義，是軌道交通發展的重點。一般情況下，除鋼輪鋼軌制式以外，其他制式均屬于小眾制式，僅適合于個別領域(如旅游線、地形或環境敏感的線路)，不適宜在城市內大規模成網運行。制式越多，運營管理越復雜，互聯互通或高效銜接的難度越大[19]，多制式通常造成多個運營機構并存的局面，協作不明會導致公交使用率的下降[20]。當下國內很多城市，建設多制式的沖動未必出于交通需求導向，設備廠商、招商引資等其他因素也起到了隱形推手的作用。因此，從策略上，構建科學合理，層次多元的軌道交通體系是必要的，但在多制式的選擇上，仍需謹慎而行。

3.4 市域快軌是未來發展重點

與國外成熟地區相比，我國城市都市區的拓展正處于起步階段，缺乏規范意義上的市域快軌制式，加之與站點周邊用地的耦合程度較差，導致市域快軌運營效果較差，不足以支撐都市區的空間拓展[21]。解決這一問題的關鍵在于構建合理的市域軌道交通系統，妥善處理各層次之間的客流梳理、樞紐銜接、運營貫通等問題。隨著新型城鎮化建設以及各大城市群、都市圈的良性發展，與之相呼應，市域快軌也已進入了新的發展階段，因此，市域快軌是城市軌道交通未來發展的重點，也是圍繞“多層次”做文章的關鍵所在。

4 結論

本文系統對比了國內外城市軌道交通系統制式，分析了軌道交通與城市圈層化發展的差異，總結了國內外不同的發展經驗，提出了國內發展多層次、多制式軌道交通的意義，梳理、明確了多層次、多制式軌道交通的幾個關鍵概念及未來發展重點。通過分析研究，得到以下結論。

(1)發展多層次、多制式軌道交通對于提升中心城市產業質量和公共服務水平，有效疏解城市非核心職能，完善公共交通網絡體系，提高投資效益具有重要的現實意義。

(2)在軌道交通前期規劃和決策階段，應樹立“層次高于制式”的規劃理念，以“多網融合，層次分明，協同一體，集約高效”為原則，以市域快軌為未來發展重點，構建由城際鐵路、市域快軌和城市軌道交通組成的多層次、多模式有機銜接的軌道交通體系。

(3)在地鐵與輕軌的概念界定方面，決定性的因素在于兩者運量等級的不同，而非運行體系、敷設方式的差異。

(4)在軌道交通分類方面，可以功能層次或運行體系等作為劃分標準，進一步改進和完善現行的分類標準。

(5)經過多年發展，我國已初步建立了較為完善的軌道交通管理制度和技術規范體系，為了消除政策執行過程中存在的一些概念誤區，促進軌道交通健康有序發展，建議行業主管部門在現有政策基礎上，進一步加強頂層設計，做好統籌協調，在軌道交通分類標準及層次劃分、輕軌概念的準確界定等方面出臺更為明晰，更具可操作性的指導意見。