水電站建設征地移民安置創新實施長期實物補償的研究

楊平 趙迪華 徐恒健 葉正飛

摘 要：水電站淹沒土地大、影響人數多，土地貧瘠、開發難度大，導致人地矛盾突出，移民安置的難度越來越大，為多途徑妥善解決移民生產和生活出路，確保庫區社會穩定，順利推動水電工程建設。筆者將長期實物補償方式在部分電站中的實施情況及存在的問題進行分析研究，說明了長期實物補償具體實施方式，從政府、電站業主、庫區移民的角度結合實際情況，分析了長期實物補償的實施效果。同時對長期實物補償在實施過程中存在的一些風險、問題進行研究，筆者提出了幾點建議，以供參考。

關鍵詞：水電站；移民；生產安置；長期實物補償；實施效果

中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）05-0163-02

0 前言

水電站庫區淹沒土地涉及面積大、影響人數多，人地矛盾尖銳突出，加上水電站開發一般淹沒耕地數量較多、質量較好，導致移民安置區環境容量普遍偏緊，移民安置的難度越來越大。為妥善安置移民，確保庫區社會穩定，順利推動水電工程建設，是電站業主和庫區各級政府需要共同努力破解的難題。

據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院第679號令），國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償、補助與后期扶持的辦法[1]。目前，我國移民安置最可靠和成功的方式是采取“以農為主、有土安置”，目的是確保移民有一份能夠維持基本生活的土地，保證其基本生活來源。在耕地資源不富裕的地方，面臨無地可調的尷尬境地，開發土地難度很大。因此，在庫區耕地后備資源缺乏及外遷困難的情況下，積極研究淹沒影響人口長期收入有保障的新途徑，探求其他可行的安置新方式顯得非常必要。電站業主及庫區各級政府根據電站庫區移民實際情況，對耕地產值進行測算，探索出了對征收耕地采取長期實物補償的方式[2]。因此，移民生產安置采取了多種移民安置方式，既有有土安置，也有無土安置，且逐步從早期的有土安置為主，其他安置方式為輔過渡到長期實物補償安置為主，有土安置為輔的安置方式，多途徑妥善解決移民生產和生活出路，確保移民的長遠生計不受影響，保證了庫區社會穩定。其中雙河口水電站開創了國內大中型水電工程農村移民生產安置實行長期實物補償安置的先河[3]，為今后的大中型水電工程移民安置工作探索多渠道安置移民提供了重要的借鑒意義。

1 長期實物補償實施方式

為切實有效地解決水電站生產安置移民的實際問題，保障被征占用耕地移民長遠生計，維護移民合法權益和庫區社會穩定，實現移民搬得出、穩得住、逐步能致富的目標，對電站庫區、施工區無法落實生產安置的移民實行長期實物補償。

1.1 補償原則

確保庫區淹沒土地影響的人口在就地安置的情況下，維持或超過原有耕地的收益，引導剩余勞動力從事其他勞務創業增收，使移民生活水平不低與原有生活水平，并具有逐步提高的發展條件，達到到移民滿意，地方政府滿意，項目業主能承受的目標。

1.2 補償對象和數量

補償對象是生產安置方式選擇長期實物補償的移民，包含被征占用水田、專業菜地、旱地等，不同電站根據實際情況存在差異。補償面積根據國家有關部門或機構審定的耕地補償面積為基礎，依據地方移民管理部門統計的長期實物補償面積進行補償。在補償標準和補償面積不變的情況下，實物補償面積不因今后人口變化而改變。

1.3 補償標準和期限

經發改委授權委托的相關機構或省移民管理部門審定的不同類型的耕地產量，即為產量補償標準。稻谷補償價格以不低于當年國家糧食局確定的價格為基礎，地方政府根據物價部門調查的價格確定補償價格，不同電站確定補償價格方式各異，長期實物補償費用按地方政府認定的補償面積乘以當年核定的稻谷補償價格折算為現金。考慮水利樞紐工程為公益性項目，實物補償費用按耕地的年產值扣除中間成本后的凈產值計算。

補償費用采取以實物折算成現金的方式逐年補償，從電站下閘蓄水之日起，補償至電站報廢之日止。電站因故檢修、停運視為正常運營。電站所有權或使用權出讓或轉移時，長期實物補償的相關債權債務隨之轉移，并繼續有效直至電站報廢為止。長期實物補償方案執行10年后，如果耕地產量隨著耕作技術的提高帶來的土地產出率變化，則在此基礎上作相應調整。

1.4 補償費用管理

電站業主根據與地方政府簽訂的長期補償協議，在合同約定的時限前將補償總費用撥付給地方政府或其授權的移民管理機構專用賬戶，移民管理機構通過為移民戶在銀行辦理的一卡通或存折發放補償款，移民管理機構在銀行設立專門的帳戶，委托銀行按各家各戶的補償金額把補償款存入移民戶帳戶，并出具回執，反饋到各縣（市、區）移民管理機構和業主備查，實行閉環管理。

2 長期實物補償實施效果

根據對政府、電站業主、實施長期實物補償的移民進行調查走訪、研究，征占耕地實行長期實物補償的整體效果良好，主要表現在以下方面：

2.1 有利于減輕庫區政府安置移民的壓力

因庫區土地資源有限，特別是耕地后備資源缺乏，實施長期實物補償可解除庫區政府在移民安置中無地可調的壓力。實行長補進行就地后靠安置，移民不需要背井離鄉，減輕了政府的移民搬遷安置任務。由于失地農民生活水平沒有因為失去土地而降低，其長遠生計得到保障，便不會因為生計問題而到各級政府上訪鬧事，而是用更多精力去發展經濟，有利于地方經濟的發展和社會的穩定，大大減輕了庫區政府移民安置壓力和工作難度。

2.2 移民獲得長期穩定生活保障

實行長期實物補償后，移民不需要因無法落實土地而被迫外遷，移民完全根據自己意愿和自身條件自主選擇安置方式、位置，充分體現了“以人為本”的工作方式，最大限度的滿足移民的居住選擇權。從近幾年的實施情況看，群眾是十分滿意的，群眾的支持為長期實物補償的實施提供了優越的群眾基礎。

對于被淹沒的土地，移民不需要投入資源，即可獲得穩定收益，確保了失地農民長期生活保障，解除其失去土地的后顧之憂。由于長期實物補償是以現金的方式進行補償，不會因為受氣候、種子、肥料等耕種因素的影響而減少收入，可謂真正的“旱澇保收”。剩余出來的勞動力還可外出務工或從事其他勞動，拓寬了就業門路，有利于失地農民多渠道增加收入。

2.3 有利于業主降低初期資金投入

根據國家《移民條例》第二十二條規定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的l6倍[4]。加上水電站一般會淹沒大量的土地，如果一次性補償，業主將承擔繁重的初期融資壓力。而采取長期實物補償政策，電站業主不需要一次性支付數額巨大的土地補償費和重新征地安置移民的費用[1]，可降低項目建設初期融資壓力，同時能騰出部分資金確保順利完成電站建設。

而且淹地不淹房的移民實施長期實物補償后，不再因生產安置無法就近落實而實施搬遷，業主可減少這部分人口房屋的搬遷安置費用。長期實物補償資金可納入生產運營成本，減少增值稅的繳納，不減少業主的收益，降低了征地移民工作滯后對工程按期投產的影響，保證了工程項目按時投產發電。

3 長期實物補償存在的問題

（1）目前，國內大部分水電工程都是按照國務院第679號令的規定進行補償和安置的，部分省份結合本省實際情況，對征占用的耕地實施長期實物補償頒布了一些政策規定。但國家層面還沒有水電工程移民長期實物補償的政策規定，在國家審查和審批項目過程中，對于水電站實行長期實物補償安置方案，會存在著“無國家法律依據”的尷尬局面[5]，存在一定的政策風險。（2）國家對企業、財稅等政策的調整，對農民的補貼可能增加，相當于耕地的產值會提高，將會加重企業負擔[3]。在電站的整個經營期對淹沒的耕地實行長期實物補償，耕地可能由于技術進度導致產量增加和糧食價格增長而升值，如果發生大的變化，會對電站產生一定的經濟風險。（3）實行長期實物補償方案，庫區移民產生了大量的剩余勞動力，移民容易養成對企業長期依賴的習慣，對周邊社會就業會造成一定壓力，如不注意引導分流可能會產生新的社會問題。（4）隨著土地新政策的出臺，土地年產值和綜合地價的補償標準有較大幅度提高，移民通過算經濟賬，寧愿選擇一次性補償，一次性拿到現錢，可能不愿再選擇長期實物補償。同時，同庫不同地區的土地補償單價有差異，以及部分移民群眾對政府缺乏信任，有可能引起庫區移民相互攀比，引發不穩定事件。

4 建議

（1）“土地一次性征收，資金逐年補償”的長期實物補償是生產安置的一種新形式，應深入開展專項研究，從國家層面完善相關政策法規，為實施長期實物補償提供法律政策依據。（2）將長期實物補償款項列入生產成本，減輕企業負擔，業主對補償款項列入當年預算，按時計劃發放，及時跟蹤檢查落實情況。（3）電站業主支付給移民的長期實物補償款項，建議將年產值減去中間成本的計算方法，體現合理公平原則，農民容易接受。如按產值計算則將流通的利潤轉給了農民，增加企業負擔。

參考文獻

[1] 賈曄，趙靜.廣西實施淹沒土地長期實物補償政策的理論與實踐[J].桂海論叢，2006，（1）：76-78.

[2] 王應政.貴州省大中型水電工程征地移民長效補償機制研究[J].貴州社會科學，2009，（5）：62-66.

[3] 羅用能.長期實物補償機制：開創貴州水電移民安置新模式[J].中國經貿導刊，2009（24）47-48.

[4] 陳紹軍，顧夢莎.水庫移民長期實物補償安置方式解讀[J].水利經，2013，31（4）：65-69.

[5] 蘇秀華.水利水電工程移民長期實物補償機制與新農村建設相結合研究[J].中國人口資源與環境，2015，25（4）：116-119.