國企打造戰略型董事會面臨挑戰

李江寧

戰略目標必須在執行實踐中形成，戰略目標也必須在執行中調整。不可能我只管戰略不管執行，你只管執行不管戰略對不對。理想的狀態應該是戰略由CEO提出，經過董事會批準，然后由CEO執行。理想狀態的董事會不僅要批準戰略，還要批準預算、管審計、管高管考核薪酬，管CEO的更換，即要成為戰略型董事會。在美國接近于這種理想狀態公司治理的大企業不少，但中國還極少

改革開放40年來，國有企業的治理與管理經歷了放權讓利、抓大放小、完善出資人制度等三個階段。這里所說的國企治理與管理，不是一般管理學意義上的治理與管理。其基本含義首先指國企一系列外部關系問題，主要是國企在國家政治經濟中的地位作用，包括政企關系、產權關系；其二是—般意義上的公司治理，包括股東會、黨委會、董事會、監事會、經理層的組織結構設置及其運作；再者是內部用工分配機制，勞動、人事、分配三項制度改革；第四是其它的經營管理，包括產品研發、生產、銷售、商業模式等具體經營管理問題。總的來說，國家政治需要決定國企地位作用，地位作用決定產權體制，產權體制決定影響企業治理，企業治理影響內部用工分配機制，用工收入分配機制影響經營發展和具體管理模式的選擇。十八屆三中全會之后，國企治理與管理又發生了很大變化，當前這種變局呈現出諸多新特點。

對國企發展有所蛋調

從基本經濟制度方面看，仍然是公有制經濟與非公有制經濟共同發展。十八屆三中全會指出“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟重要組成部分”，十九大報告提出兩個“毫不動搖”。但在共同發展的大局面下，對國企發展有所強調。習近平總書記在2016年的全國國企黨的建設工作會上說：國有企業是中國特色社會主義的重要的物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。國企在市場經濟國家的地位作用一直有爭議；對于中國國企是否要退出競爭性領域，學術界有不同觀點。中央此時明確突出強調國企的重要性，表現出對建設中國特色社會主義強烈的“四個自信”。

民營經濟發展最近遇到了很大困難，融資難融資貴，一些過去行業領先的民企破產或瀕臨破產，而國企發展遇到的困難相對少些。2018年下半年開始，一些民營上市公司控股股東股權質押貸款觸及平倉線，求助國企資助或者直接被國企收購。民企當前困難的形成與一些政策有關，也與民企一些深層次矛盾有關。從政策執行看，環保整治、嚴格稅收檢查對民企的沖擊更大。從深層次看，部分民企的契約精神、誠信意識非常缺失。大的民企出問題，地方政府也會設法救助，但救助起來總不如救助國企方便得力；而對于量大面廣的一般中小民企基本上是愛莫能助。金融機構看明白了這點，所以不愿意給民企貸款。這種急劇變化當然不正常，說明某些政策執行時機力度沒有完全掌握好。2018年11月，習近平在民營企業座談會上指出“民營經濟是我國經濟制度的內在要素，民營企業和民營企業家是我們自己人”，表明中央對非國企發展一如既往支持。

對國企管理體制出現了新的變化。過去十幾年主要傾向是國資委統一管理，最近幾年其他方面的監督管理有所加強，如巡視巡查、紀律檢查、審計等，財政、發改、人社部門的管理也有所加強。原因主要是過去相當長時期，某些黨政負責人、企業負責人把國企當成利益輸送平臺，腐敗案件頻發。另外由于中央企業數量規模極其龐大，只有國資委一家管，既當老板又當婆婆，其他部門和相當一部分學者批評不斷。現在要求是“管資本”，實行“國有資產授權經營”，推動建立“國有資產管理三層架構”，不干預企業具體生產經營。這些改革可能對地方國企管理體制帶來很多新的困惑。例如“管資本”“國有資產管理三層架構”不太適合地方國企。一方面地方國企數量偏少，特別是很多市、縣國企數置很少；另一方面地方有很多城投公司、公益企業，政府對他們不可能只是管資本。過去國企改革的一些政策經常有一個問題，就是考慮中央企業情況比較多，對地方企業有的不太合適。

最近幾年強調國企改革頂層設計，各方面的改革都出臺了相關文件，混合所有制改革被寄予厚望，希望能夠把國企與非國企各自的優勢結合起來。有一些運行比較好的沒有上市的混合所有制企業，如中國建材很多下屬企業、山東的浪潮集團等，但真正成功的典型的混合所有制企業并不多。因為有控制權轉移的問題，有國有資產定價的問題等，目前混合所有制企業想要有大面積突破還很難。至于員工持股改革執行起來難題不少，現行政策實際上也不太鼓勵。

治理結構帶有明顯的過渡性

國資委成立十幾年來，搞了很多改革，包括布局調整、重組、業績考核、薪酬管理、全面預算、風險控制等，但著力最多的是公司治理改革。國資委推動公司治理改革的中心工作是完善董事會建設，董事會建設的重點是提高外部董事的比例。公司治理改革的核心目標是在兩權分離情況下，解決國企經營者激勵和約束問題。公司治理問題是各類企業普遍面臨的問題。國資委履行出資人職責，積極完善公司治理，在平衡激勵約束關系、解決內部人控制問題等方面取得了實實在在的進步。但是公司治理改革顯然并沒有真正完全到位，這從表面層次就可以看出來，例如外部董事還沒有普遍占多數，董事會、經理層職責劃分不清等。

目前，中國國企治理結構已經到了非常復雜的程度。有老三會黨委會、工會、職代會，有新三會股東會、董事會、監事會，還有財務總監，董事還分成內部董事外部董事、專職外部董事兼職外部董事等。這么復雜的治理結構設置帶有明顯的過渡性，有優點也有很多缺點。

除結構復雜、運轉協調成本較高等問題外，最大的難題是誰是執行核心的問題。美國大公司多數CEO是執行核心。國資委這些年主要想推動董事會成為公司治理的核心，并把推動外部董事占多數作為工作重點。方向目標不能說不正確，但效果不明顯，主要是受到了現行國企干部管理體制等客觀因素的影響。中國有些部門和學界很多人有一個誤識，就是戰略決策與執行分開。我在各類企業工作十幾年，看不到怎么可以比較清楚地分開。戰略目標必須在執行實踐中形成，戰略目標也必須在執行中調整。不可能我只管戰略不管執行，你只管執行不管戰略對不對。理想的狀態應該是戰略由CEO提出，經過董事會批準，然后由CEO執行。理想狀態的董事會不僅要批準戰略，還要批準預算、管審計、管高管考核薪酬，管CEO的更換，即要成為戰略型董事會。在美國接近于這種理想狀態公司治理的大企業不少，但中國還極少。我曾在招商銀行擔任監事5年多，觀察秦曉董事長、馬蔚華行長時代的招商銀行有點接近這種狀態。

但目前我們絕大多數企業還不具備達成這種理想狀態的條件。國企難以實現這種狀態，一個非常重要的原因就是董事長和總經理都是全職在企業工作的執行者，甚至都是由上級直接任命的。企業整體運營管理只能有一個中心，在目前全面加強黨的領導大背景下，國企最好由黨委擔任這個中心任務。黨委會類似于董事會也是個議事決策機構，但黨委書記一般由董事長一人兼，并擔任法定代表人。由黨委會和黨委書記董事長擔綱國企整體運營管理的中心，可以減少內部協調成本，提高工作效率?，F在，在“三重一大”及嚴格董事會議事規則的環境下，也不用太擔心一個人說了算的問題。

分配機制仍然難以有全面突破

國企用人分配機制問題，在新形勢下可能仍然難以有全面突破。

我們集團剛組建時推行了全員競爭上崗，各權屬企業主要負責人和總部部門負責人新提拔的占43%，主要負責人交流占71%；改革后多數下屬企業各項工作面貌一新，取得了非常明顯的改革效果。但這主要是因為我們抓住了新集團組建的窗口期，以后能不能繼續不斷深化“干部能上能下，職工能進能出，收入能增能降”三項制度改革依然是很大的挑戰。道理大家其實都懂，操作方法也不難學；但除非有一個能力超強的領導人，一般國企很難全面突破解決這個問題。

現在國企職工是企業主人的意識在很多企業依然十分強大，一些嚴格實行考核、嚴格實行“末位淘汰”的企業，常常會出現告狀信滿天飛的情況，極大影響企業穩定。而在民企，這些問題基本不存在。國企用人分配機制不活，是缺點也不完全是缺點；不活的另一面是穩定，是企業向心力強，用好了有利于企業的長遠發展。隨著中國經濟發展整體市場化水平、勞動力市場化水平、經理人市場化水平的不斷提高，國企用人分配機制的市場化水平也會不斷提高。

國企治理管理目前的變局，可能還不能稱之為一個新的階段。隨著國家治理能力不斷提高，隨著國企腐敗等問題的逐步解決，隨著國企和民企的良性互動，國企的治理和管理也會發展到一個新的階段。