政府數據開放發展歷程及平臺建設的差異分析
——基于四個國家的調查

肖 敏，郭秋萍，莫祖英（鄭州航空工業管理學院信息科學學院）

大數據是信息化時代的“石油”，是國家發展的戰略性資源。在大數據高速發展的環境下，人民的數據素養與數據需求也在逐步上升，對政府開放數據的及時性和精確性要求越來越高，這必然會推動政府信息公開向政府數據開放的轉換。2009年，美國實行《開放政府令》并創建政府數據開放門戶網站Data.gov，這標志著政府數據開放的興起。［1］此后，政府數據開放在政治、經濟、文化等方面的價值被充分挖掘出來，并且迅速引爆全球。［2］政府數據開放受到世界上許多國家的重視，包括中國在內的許多國家都投入大量資源進行政府數據開放的實踐。

1 政府數據開放與政府信息公開

政府信息公開與政府數據開放之間的關系不僅涉及政策問題而且涉及理論問題，要想厘清信息公開與數據開放的關系，首先應該正確理解信息與數據的區別。［3］數據是未經加工和解讀的原始數據；信息是經過加工之后的數據。政府數據開放與政府信息公開有著密切聯系：信息公開是基礎，數據開放是升華。政府信息公開是政府數據開放的前提，為政府數據開放奠定了法律基礎；政府數據開放是更深層次的政府信息公開，政府數據開放強調的是一手數據向所有公民開放，為用戶深層次挖掘數據價值奠定基礎。［4］同時，兩者又有質的區別。

（1）開放對象不同。政府信息公開的對象是“信息層”，即經過加工處理的數據；政府數據開放的對象是“數據層”，是未經加工的原生性的數據。和信息相比，數據是最原始的資源，二者在開放對象上有本質的區別。

（2）面向用戶不同。政府信息公開面向的用戶主要是普通大眾，他們通過政府網站所提供的檢索服務來滿足基本的信息需求；政府數據開放面向的用戶主要是對數據具有處理分析能力的個人或機構，［5］通過下載原始數據對其進行分析、挖掘、利用，最大限度地增加數據的附加值，使數據服務于個人。

（3）強調的重點不同。政府信息公開強調的是“公開”，公開的主要目的在于保障公眾對政府信息的知情權，提升政府公信力，增強政府責任感。而政府數據開放則是以“開放”為主，在于無條件開放原始數據，以保障公眾的數據開發使用權為主要目的，［6］深層次地挖掘數據的潛在價值，實現數據價值最大化。

（4）表現特征不同。政府信息是無形的，要以載體為依托，具有行政性、權力性和例外性（并不是所有的信息都是公開的），政府信息公開的內容是經過加工之后的數據且部分免費使用，在使用過程中有諸多限制，在網站上公布的信息大多數都不可下載，只可瀏覽。政府數據開放的內容來源渠道多樣，強調的重點是無條件、及時準確地向用戶提供最原始的數據，具有機器可讀性、無使用限制性、非歧視性、非專屬性、原生性、免費使用等表現特征。

從兩者的聯系與區別中可以看出，政府數據開放是在信息公開基礎上的政務信息利用，是政務信息平臺發展和建設的核心，數據開放強調的是一手數據向所有公民開放，［4］政府信息公開為政府數據開放奠定基礎，而政府數據開放為用戶深層次挖掘數據價值奠定基礎，《政府信息公開條例》（2007）已經確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的信息公開原則。［7］

2 政府數據開放的發展歷程及對比分析

通過查閱2017年《開放數據晴雨表》（第4版）各國排名情況，發現政府數據開放排名前三位的國家依次是英國、加拿大、法國。我國在全球范圍內的排名是第71位，國外政府數據開放的領先經驗對我國政府數據開放的發展具有重要的借鑒意義。通過文獻調研與案例分析法對上述三個國家政府數據開放進行理論研究，重點從政府數據開放發展歷程（主要是法律政策方面）和平臺建設兩方面與我國政府數據開放發展進行對比分析，結合我國的具體國情，探討我國在這方面的優勢與不足。

2.1 典型國家的政府數據開放發展歷程

2.1.1 英國政府數據開放的發展歷程

英國是世界上第二個實施開放政府數據（Open GovernmentData，OGD）的國家，2017年《“開放數據晴雨表”全球報告》顯示，英國的政府數據開放程度排名躍升為世界首位。時任英國首相布朗在2009年6月對外宣布政府數據公開計劃，自此“讓公共數據公開”倡導計劃正式啟動。［8］英國內閣辦公室于2013年11月1日正式發布《G8開放數據憲章國家行動計劃》，該計劃要求開放高價值數據集并將其建設上升到國家戰略的高度，同時啟動“國家信息基礎設施”計劃，為實現OGD目標和保持國際領先地位提供良好的政策支持。2014年，啟動“地方開放數據調查”項目，該項目主要是聯合當地的組織對巴西、加拿大、美國等國家的城市進行調查，深入了解當地政府數據開放狀況，并為地方政府在數據開放方面提供建議。［9］2015年，英國內閣辦公室出臺《國家信息基礎設施實施文件》，規定“安全、以用戶為中心、良好管理、可靠、維護、靈活性以及互聯與可用性”這七項為NII（TheNationalInformationInfrastructure，國家信息基礎設施）的指導原則。［10］2016年5月，英國發布《2016年至2018年英國開放政府國家行動計劃》（UK Open Government National Action Plan 2016 to 2018），該計劃涉及教育、金融、交通、住房、醫療等眾多領域，并且對公民參與、信息訪問、技術與創新和政府賬目提出了新承諾。［11］

2.1.2 加拿大政府數據開放的發展歷程

《“開放數據晴雨表”全球報告》數據顯示，2013年加拿大的政府數據開放程度排名為第十，2017年躍居第二，近幾年加拿大政府在開放數據的實施與管理上投入較大，政府數據開放的水平不斷提高。2011年，加拿大政府頒布《開放政府協議》，持續推進政府數據開放進程。2015年，加拿大政府發布《開放數據憲章——加拿大行動計劃》等10余項法規政策與指南，對加拿大政府數據開放政策體系進行一系列改革。2016年，制定《開放政府合作伙伴的第三次兩年計劃（2016-2018）》，這為加拿大政府數據開放改革指明了方向，也為其提供最全面的指導。［12］2017年，加拿大政府為了加深公眾對數據開放的理解以及提升政府數據開放能力，制定了《開放數據101》，主要內容是通用的數據開放原則與指南。

2.1.3 法國政府數據開放的發展歷程

根據《“開放數據晴雨表”全球報告》數據顯示，2017年法國政府數據開放程度排名躍居第三名。法國于2014年4月24日加入“開放政府合作聯盟（OGP）”組織，截止到目前，該組織由最初的15個成員增加至65個。2014年年底，法國第一個開放式法案《“數字共和國”法案》簽署，該法案主要關注數據安全、加強網絡數據監管等內容，首要討論的主題是政府數據開放，高度重視提高政府數據開放水平。［13］2015年，發布《2015-2017年國家行動計劃》，該計劃由民間和政府協同創建，政府在提升透明度和公眾參與度方面下了很大的功夫。2016年，發布了以保障用戶使用數據的權利并保護個人數據隱私、確保互聯網用戶能夠免費獲得自己的數據、設置互聯網接入的最低門檻等三個部分為主的《數字共和國法案》。［14］

2.2 我國政府數據開放發展歷程

中國政府信息公開早在改革開放后就開始了，信息的重要性逐漸引起了政府的重視。政府信息公開的前期重點是政務公開，主要表現為村務的公開。［11］大數據時代，中國政府也認識到數據開放的重要性，出臺了一系列相關政策。［15］

2015年，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，該綱要提出當前的主要任務是加快政府數據開放共享，推動資源整合，并提出在2020年底前，逐步實現信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計、氣象、海洋、企業登記監管等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。李克強總理指出，政府部門掌握著80%以上的信息數據資源，讓信息“深藏閨中”是極大的浪費。［16］2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》，我國現代化進程需要信息化，加快釋放信息化發展的巨大潛力，通過信息化帶動現代化，加快建設互聯網強國。《國家信息化發展戰略綱要》是規范和指導未來10年國家信息化發展的綱領性文件。［17］2017年，工信部發布《大數據產業發展規劃（2016-2020年）》數據顯示，我國政務信息化水平不斷提升，全國面向公眾的政府網站達8.4萬個。智慧城市建設全面展開，“十二五”期間近300個城市進行了智慧城市試點，但是規劃也提到我國大數據產業發展存在的困難和問題之一是“數據資源開放共享程度低，數據質量不高，數據資源流通不暢，管理能力較弱，數據價值難以被有效挖掘利用”。［18］

2.3 對比分析

把我國的政府數據開放發展歷程和英國、加拿大、法國進行對比分析，發現我國在政府數據開放方面出臺的相關政策較少，缺乏全國性的戰略部署（見表）。目前，我國只有19個地區實施政府數據開放，出臺的一些數據開放政策也都比較零散，政府數據開放管理呈現“碎片化”，調研發現，絕大部分數據仍然掌握在政府手中，這種情況嚴重影響了政府信息工作的透明度，降低了公共資源的利用效率。我國政府數據開放起步晚但發展進程較快，各地區開放時間、開放目標和開放標準等不盡相同，對我國政府數據開放發展歷程的分析有助于發現我國在政府數據開放政策研究方面存在的問題和不足，加強政策體制建設，推動政府數據開放的良性發展。

表 國內外關于政府數據開放制定的相關政策與計劃

3 政府數據開放平臺現狀及對比分析

3.1 典型國家的政府數據開放平臺現狀

（1）英國。英國政府于2010年建立Data.gov.uk數據開放門戶，Data.gov.uk既匯集了已經開放的數據又新增了大量開放數據，進一步方便訪問者的查詢使用，使政府數據更加透明化。［11］Data.gov.uk網站按主題分為12個大類，主要有主頁、數據、應用程序、互動4個欄目，并將其細分為數據請求、網站分析、地理位置、數據集等9個子欄目。Data.gov.uk網站開放的數據主要有環境、社會、健康、政府支出、教育、經濟、運輸等，內容詳細且更新及時，并且提供HTML、CSV、XML、FS、PDF 等多種下載格式，［19］部分數據實現可視化，用戶可以進行賬號注冊，使用App、RSS進行訂閱，政府對用戶不收取任何費用。截至2018年6月4號，英國政府已開放43,684條數據集。

（2）加拿大。加拿大政府于2011年建立Open.canada.ca網站，2014年進行改版，將其統一到政府數據開放門戶中。改版后的開放門戶主要分為綜合開放門戶和專業性數據開放門戶兩大版塊，涵蓋了經濟、交通、地理空間、移民、稅收等多種主題，內容主要包括政治、經濟、人口、教育、環境、地理、交通等多個方面，［20］提供 CSV、HTML、HDF、ZIP、PDF 等下載格式，可視化程度較高，并且支持用戶賬號注冊，用戶可以通過App訂閱并發表言論，政府對用戶不收取任何費用。截至2018年6月4號，加拿大政府已開放56,570條數據集。［21］

（3）法國。法國數據開放門戶是Data.gouv.fr，主要負責提供各領域數據及元數據描述。該網站主要包括探索開放數據、數據和導航三個版塊，每一個版塊又細分為幾個小版塊，內容主要包括農業與食品、文化、經濟與就業、教育與研究、國際化與歐洲、住房、可持續發展和能源、衛生與社會、交通和旅游9大類。［16］用戶可以進行賬號注冊，政府所有數據向用戶開放，但是對部分數據的使用進行收費。該開放門戶支持多種發布下載格式。

3.2 我國政府數據開放平臺現狀

我國目前還沒有國家層面的、統一的、專門的一站式數據開放平臺，但是截至2017上半年，我國已有19個地方政府陸續推出數據開放平臺。2017年，由復旦大學和提升政府治理能力大數據應用技術國家工程實驗室聯合發布的《2017年中國地方政府數據開放平臺報告》（以下簡稱《報告》）是國內第一份針對地方政府數據開放平臺評估的權威性、系統化報告，該報告評估了國內19個城市的數據開放平臺。因為各地區開放平臺時間不同再加上地區差異，所以地方數據開放平臺發展不平衡問題突出。［11］本文以發展速度最快的貴陽和最早推出數據開放平臺的上海為例，對我國數據開放平臺進行分析。

3.2.1 貴陽市政府數據開放平臺

貴陽市政府數據開放平臺（http∶//www.gyopendata.gov.cn）由貴陽市大數據發展管理委員會統籌，貴陽市信息產業發展中心承建，貴陽市各政府部門共同參與完成，于2017年1月開始試運行。該平臺致力于提供貴陽市政府部門可開放的各類數據的查詢、瀏覽、下載、API調用等數據服務，為企業和個人開展政府數據資源社會化開發利用提供數據支撐，促進政府數據的增值利用，推動大數據“雙創”及相關產業發展。貴陽市數據開放平臺雖然成立得比較晚，但是發展速度最快，取得的成效最明顯。［11］《報告》顯示，貴陽的數據集總量在已開放數據的19個城市中排名第三，可機讀格式數據集數量為1,006，排名第一，API接口數量排名第七，元數據條目數量排名第一，并且所有的數據都免費開放、明確保障非歧視性。

截至2018年6月4日，貴陽市政府數據開放平臺已開放52個市級部門、13個區縣的6,325,437條數據、2,754個數據源。2018年4月，平臺3.0版升級上線，此平臺是全國首個地級市一體化政府數據開放平臺，踐行“政府主導、市場參與、產業推動、數據惠民”16字方針。從網頁設計上看，貴陽市政府數據開放平臺共分為數據、應用、網站分析、資訊動態、互動交流五大類，提供元數據目錄及檢索欄目，方便用戶查閱。在數據開放內容上，網站的重點領域主要有統計、交通、旅游休閑、商貿、醫療、教育等；全局圖譜主要分為領域、部門、主題三個欄目；開放動態分為數據無限、數說貴陽、行業解讀三個欄目，每個欄目下面都有對應的最新的文件；數據熱點分為熱門數據、最新數據、推薦數據三個欄目，為用戶瀏覽和檢索帶來了極大的方便。可下載的數據集格式包括CSV、JSON、XML、XLS。

3.2.2 上海政府數據服務網

上海政府數據服務網（http∶//www.datashanghai.gov.cn）是由上海市人民政府辦公廳、上海市經濟和信息化委員會牽頭，相關政府部門共同參與建設的政府數據服務門戶，于2012年6月開始運行，是中國成立最早的數據門戶。其目標是促進政府數據資源的開發利用，發揮政府數據資源在本市加快建設“四個中心”和具有全球影響力科技創新中心、產業結構調整和經濟結構轉型中的重要作用，滿足公眾和企業對政府數據的知情權和使用權，向社會提供政府數據資源的瀏覽、查詢、下載等基本服務，同時匯聚發布基于政府數據資源開發的應用程序等增值服務。［22］

截至2018年6月4日，上海政府數據服務網已開放25,624條數據、1,613個數據資源、42個數據部門。從內容與設計上來看，網站分為首頁、數據、接口、地理信息、應用、移動應用、互動交流七大欄目，其中“地理信息”又分為養老機構、醫療機構、福利彩票等十大類目，每一類目都對應有地圖顯示、列表顯示兩種選擇，設置非常人性化。“互動交流”分為最新消息、調查問卷、數據概覽等七大類目，“最新消息”類目下顯示，最新的一條信息發布于2017年8月28日，數據更新沒有明確的規律并且更新的時間間隔比較長；“數據概覽”類目可以對數據進行可視化，主要涉及數據領域、數據類型等。在網頁下方設置了數據、應用、接口、移動應用、最新數據快速通道，方便用戶查閱。從數據開放內容方面看，該網站涵蓋經濟建設、資源環境、教育科技、道路交通、城市建設等12個領域，并且分為場景和領域兩大塊，方便用戶瀏覽下載。在可下載數據集的格式上，采用 XLS、CSV、JSON、XML等機器讀取格式，但是也有部分DOC、PDF、JPG等非機讀格式。

3.3 對比分析

（1）相同點。① 政府開放的數據都來源于政府相關機構，開放內容基本上都涉及到科技、醫療、教育、交通等領域。② 政府數據開放平臺都支持用戶登錄注冊，各國都意識到了數據的重要性。③ 政府數據開放平臺都具備數據檢索功能，用戶可通過關鍵詞等字段對所要獲取的信息進行檢索，方便快捷。

（2）不同點及我國的不足之處。① 典型國家政府數據開放平臺的建設是自上而下，國家都頒布了具體的有針對性的政策來支持平臺的發展。我國政府數據開放平臺的建設是自下而上，先在地方進行推廣慢慢普及到全國，國家沒有具體的針對性政策做支撐，數據質量不好掌控。② 在免費開放程度上，國外的數據對群眾完全開放，并且不收取任何費用，而國內數據沒有做到對群眾全部開放，數據獲取不完全免費。③ 在時效性方面，國外數據更新比較及時且相隔時間較短，國內除了平臺發展較快的貴陽外，其他地區都出現更新不規律且時間間隔較長的現象。④ 在數據集數量方面，我國的數據集數量遠遠落后于國外。

4 我國政府數據開放的相關啟示

4.1 加快完善政府數據開放法律政策

政府數據開放的有效運行需要完善的政策體系作為支撐，法律政策會使所有的運作都有法可依。我國的國情不同于西方發達國家，在政府數據開放政策方面，在充分借鑒國外先進經驗的同時還要結合我國具體的發展現狀。我國數據開放尚處于起步階段，各地區數據開放的運行沒有具體的法律規范做支撐，國家統一的數據開放政策非常有必要，各地區可在國家大政策環境下根據本地區具體情況做相應的調整，相關的法律法規政策內容要盡可能的細化，堅持“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，明確數據開放的范圍并且要有專門的機構對政府數據進行管理，負責具體的數據收集、整理、開放、問責等。

4.2 建設全國統一的政府數據開放平臺

國外有統一的政府數據開放平臺，數據更新較快且有規律，數據集數量大，數據可視化程度高且數據免費對公眾開放，我國只有19個地區建立了數據開放門戶且發展很不均衡，沒有統一的數據開放平臺，這就極大地影響了我國數據開放的運行，數據紅利得不到有效開發。《促進大數據發展行動綱要》中已明確提出在2018年底建成國家統一的數據開放門戶，率先在教育、交通、醫療等重要領域實現公共數據資源合理適度向社會開放，這體現了國家對數據開放的重視。［11］借鑒國外數據開放平臺的先進經驗，我國在建設國家統一的數據開放門戶中應注意以下幾點：政府部門各司其職，明確法律責任，對平臺進行嚴格管理，使其規范化運行；提供高質量的元數據，提高數據使用效率；重視對網站的維護，加強對技術及人才的投入；政府各部門要協調溝通，實現數據最大限度的開放共享。

4.3 加強對數據的隱私保護

政府數據開放也意味著政府要承擔數據信息泄露的風險和數據隱私保護的責任。《中國網絡安全發展報告（2016）》中提出，54%的中國公民認為個人信息泄露嚴重，《21世紀經濟報道》稱中國的個人數據基本處于“裸奔狀態”，如何確保在個人信息不泄露的條件下實現對數據的最大開放共享是值得深入探討的問題。［23］政府應妥善處理數據開放與隱私保護的關系，加快制定數據隱私保護的政策和法律法規，建立高效的問責制度和群眾反饋機制，對數據收集、整理、發布進行規范化管理；同時，公民應增強個人數據保護素養，強化數據保護意識。

4.4 加強數據資源建設

（1）豐富數據開放格式。通過對我國19個地區的政府數據開放門戶進行調研，發現貴陽政府數據開放平臺上開放格式的數據集最多，所有的數據集都可以通過開放格式下載，但是仍有一半的地方平臺不提供任何開放格式的數據集。在以后的政府數據開放平臺建設中，應提供多樣化的數據開放格式，使用戶能夠更好地利用數據，發揮數據的價值。

（2）增加數據集數量。我國各地方政府數據開放門戶所提供的數據集數量都比較少，這說明對公眾開放的數據較少，政府應增加數據集數量，擴大數據開放范圍。

（3）時效性。貴陽在政府數據開放時效性方面做得最好，數據更新比較及時且數據更新量大，其他地方政府數據更新不規律且間隔時間較長，各地方政府應向貴陽學習，及時更新數據。