財政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》答記者問

近日，財政部印發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（以下簡稱《實施意見》）。財政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《實施意見》有關(guān)情況回答了記者的提問。

問：請介紹一下出臺《實施意見》的背景和主要目的？

答：推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。近年來，財政部會同有關(guān)方面在制度建設(shè)、政策扶持、示范引領(lǐng)、信息公開等方面規(guī)范推進PPP工作，推動了一批項目落地，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。但實踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項目甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

為推動PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的系列決策部署，財政部在規(guī)范項目庫管理、建立風(fēng)險預(yù)警機制、加強示范引領(lǐng)等方面采取了一系列措施，PPP項目的整體質(zhì)量和規(guī)范運作水平得到有效提升。但實踐中，一些地方在對PPP的認(rèn)識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。

PPP是一項長期的事業(yè)。規(guī)范有序推進PPP項目實施，對于激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動基礎(chǔ)設(shè)施補短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，助力做好“六穩(wěn)”工作，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。我們出臺《實施意見》，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，進一步統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識，重申基本立場：即對于規(guī)范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規(guī)范的PPP項目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線。希望通過傳遞明確的政策信號，能夠穩(wěn)定市場預(yù)期，提振市場信心，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠。

問：《實施意見》明確PPP項目正負(fù)面清單的主要考慮是什么？

答：《實施意見》在“四個不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項目的具體表現(xiàn)形式。《實施意見》明確指出，規(guī)范的PPP項目形成的財政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對于不規(guī)范的PPP項目，《實施意見》明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問責(zé)。

問：《實施意見》限制財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)新上政府付費項目的主要考慮是什么？

答：從實踐情況看，由于政府付費項目的全部回報均來源于政府方，一些參與方為規(guī)避投資風(fēng)險，通過承諾固定回報、約定回購安排、弱化績效約束等方式，固化政府支出責(zé)任，由政府實際兜底項目風(fēng)險，將社會資本的股權(quán)投資行為變成政府還本付息的舉債融資行為。

考慮到政府付費是PPP項目的三種回報機制之一，通過建立按效付費機制，可以合理分配項目風(fēng)險，發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢，促進公共服務(wù)提質(zhì)增效，《實施意見》在明確規(guī)范的PPP項目應(yīng)具備公益屬性、長期合作、風(fēng)險分擔(dān)、績效掛鉤、財政可承受等條件的基礎(chǔ)上，進一步明確了對新上政府付費項目的審慎要求，即財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。同時，嚴(yán)禁通過將政府付費項目與無實質(zhì)關(guān)聯(lián)的使用者付費項目打捆，或者增加少量使用者付費內(nèi)容等方式規(guī)避上述要求，該地區(qū)新上項目中使用者付費的比例應(yīng)高于項目全生命周期成本的10%。此外，按照“實質(zhì)重于形式”原則，對于污水、垃圾處理等實際有使用者付費，但因?qū)嵭惺罩蓷l線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目作了例外規(guī)定。

據(jù)統(tǒng)計，目前全國2519個已實施PPP項目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級）中，已有1144個行政區(qū)的PPP項目財政支出責(zé)任占比超過5%。限制這些地區(qū)新上政府付費項目，不僅有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項目開發(fā)計劃和中長期財政規(guī)劃，防止中長期財政支出壓力過快增長，而且有助于發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，充分挖掘PPP項目的潛在市場價值，提高市場化運營水平。

《實施意見》印發(fā)之日起，財政部門將不再受理財政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)新的政府付費項目入庫申請。

問：《實施意見》規(guī)定新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出的主要考慮是什么？

答：《實施意見》規(guī)定，新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出，主要考慮：一是防止部分地區(qū)通過政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算大量安排PPP項目支出，“放大分母”，規(guī)避一般公共預(yù)算10%的硬性約束。二是政府性基金預(yù)算“以收定支”，且各年度收支規(guī)模波動較大、不確定性強，從中安排PPP項目中長期補貼支出，會增加財政支出風(fēng)險，難以切實保障PPP項目合同履約。三是政府性基金預(yù)算是地方政府專項債券的主要償債來源，若再從政府性基金預(yù)算中安排PPP項目運營補貼支出，容易造成“一女多嫁”，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項目本身的可持續(xù)。

需要說明的是，納入政府性基金預(yù)算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費等，可以按規(guī)定用于PPP項目運營補貼支出。

問：在優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境方面，《實施意見》提出了哪些舉措？

答：為了給PPP規(guī)范發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，加大重點領(lǐng)域、重點項目的推進力度，《實施意見》提出了以下舉措：一是鼓勵民資、外資參與，在中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金和中國PPP基金投資中對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。二是加大融資支持，引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大股權(quán)投資力度，豐富社會資本進入和退出渠道。三是明確重點領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板及基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的項目。四是強調(diào)重諾守約，要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預(yù)算管理。五是加強PPP項目全流程信息公開，完善“能進能出”的項目庫動態(tài)調(diào)整機制。六是加強對不同實施階段項目的分類指導(dǎo)，督促各方做好采購、融資、建設(shè)等工作，推動項目順利實施。七是強化PPP咨詢機構(gòu)庫和專家?guī)旃芾恚訌娬嬉龑?dǎo)和監(jiān)督問責(zé)，發(fā)揮咨詢服務(wù)應(yīng)有作用。

問：《實施意見》對PPP規(guī)范管理更加嚴(yán)格，是否會引發(fā)新一輪退庫潮？

答：從內(nèi)容上看，《實施意見》中的“正負(fù)面清單”基本都是對前期規(guī)定的細(xì)化和明確，符合《實施意見》要求的項目可以正常推進實施。新的要求主要是財政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)不得新上政府付費項目和新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算安排運營補貼支出兩條，且分別只適用于新入庫的項目和新簽約的項目。

需要說明的是，項目庫是加強信息公開、促進市場對接、接受社會監(jiān)督的媒介，“動態(tài)管理”、“能進能出”是項目庫的常態(tài)，入庫項目要持續(xù)推進實施、更新信息、接受監(jiān)督、確保全生命周期規(guī)范運作，并不是入了庫就“一勞永逸”。各參與方要獨立、客觀、全面地評估項目風(fēng)險，不能簡單以項目是否入庫作為判定項目合規(guī)甚至放貸的條件。

財政部將會同有關(guān)方面加強對地方的督促和指導(dǎo)，真正把《實施意見》落到實處，促進PPP規(guī)范健康發(fā)展。