規(guī)范促進PPP高質量發(fā)展
——淺析財金〔2019〕10號文

文/付軍明 周雨 劉東旭

一、出臺背景

自2018年8月，國家審計署全面開展地方政府隱性債務審計工作，并要求對隱性債務“終身問責、倒查責任”以來，由于各方對隱性債務的認知和在操作標準上存在差異，PPP項目的入庫和落地受到了一定影響，地方政府在推進PPP的過程中也有些無所適從。

財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（以下簡稱10號文）的出臺，對PPP規(guī)范操作的標準和隱性債務的界定做出了說明，為后續(xù)PPP規(guī)范發(fā)展指明了方向。10號文傳達了“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的明確信號，對于增強市場信心，充分發(fā)揮PPP在公共服務領域的突出作用意義重大，也表明PPP項目必須合規(guī)地做、高質量地做，有利于促進PPP高質量發(fā)展。

二、10號文內容及創(chuàng)新點

1. 明確“正負面”清單，強化規(guī)范約束

10號文首次對規(guī)范的PPP項目應具備的條件以及不規(guī)范的PPP項目的具體表現(xiàn)形式進行了明確，對操作過程中應該注意的關鍵點和可能出現(xiàn)的問題進一步細化。“正負面”清單通過總結PPP發(fā)展過程中已經出現(xiàn)的問題，及時為后續(xù)PPP管理運作提出制度性約束，以保障PPP規(guī)范、良性發(fā)展，特別是在防范地方政府債務風險、加強PPP項目內部風險防控、推進PPP項目預算績效管理等方面具有突出的現(xiàn)實意義。10號文明確了規(guī)范的PPP項目的六大條件以及新上政府付費項目的三個要求，為地方政府規(guī)范操作PPP制定了清晰的邊界條件，將大大提高PPP的運作效率。對于符合“正面”清單規(guī)范的PPP項目應當繼續(xù)推動和落實，對于出現(xiàn)“負面”清單所列問題的項目，則必須按照法律法規(guī)及時整改乃至清退出庫。此次的規(guī)范要求基本是對以往相關規(guī)定的進一步細化，因此，對于正在實施的合規(guī)PPP項目并不會產生明顯的影響。

2. 細化權責分工，防控運作風險

社會資本方和政府方在PPP項目中應明確自身權責，合理分配風險，以保證PPP項目在全生命周期內順利推進。根據(jù)“風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控”三大原則，一般來說社會資本方負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險。10號文將“社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任”的做法列入了“負面清單”，出現(xiàn)此類情況要及時整改，否則已入庫項目也會面臨清退出庫的結果。在現(xiàn)有的PPP操作實踐中，“重建設、輕運營”的現(xiàn)象已經初顯，對于運作周期長達二、三十年的PPP項目來說，后續(xù)運營階段的管理風險會變得不可控，而政府付費和可行性缺口補助類項目一旦出現(xiàn)該情況則會直接增加財政支出壓力，消耗財政資源。此項規(guī)定有利于強化社會資本方對項目中后期運營責任的承擔，也是后續(xù)實施根據(jù)“績效考核”結果付費的基礎。

3. 項目庫“能進能出”，以合規(guī)為標準

2018年上半年PPP項目經歷了一輪大規(guī)模的清理退庫，根據(jù)財政部相關數(shù)據(jù)，2018年全國共清理退庫PPP項目2557個，涉及金額達到3萬億元，整改完善項目共2005個。此次清理退庫給PPP市場造成了巨大的震蕩，項目庫單月凈增項目數(shù)量和規(guī)模都出現(xiàn)了明顯的負增長。隨著2018年下半年鼓勵社會資本投入補短板重大項目、對民營企業(yè)參與的PPP項目給予傾斜等政策相繼出臺，PPP市場釋放出回暖信號。2019年PPP嚴監(jiān)管的趨勢持續(xù)強化，10號文也提出要“依托全國PPP綜合信息平臺，對PPP項目信息進行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計和分析監(jiān)測，完善項目庫‘能進能出’的動態(tài)調整機制，不以入庫為項目合規(guī)‘背書’”。同時也進一步強調，“未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的項目，無法整改或逾期整改不到位的應當予以清退。”可以預見，未來PPP項目管理庫在規(guī)范PPP發(fā)展過程中將會發(fā)揮更大的作用，各參與方也應該全面客觀地評估項目風險，不能僅僅以項目是否入庫作為判定項目是否合規(guī)的標準。

4. 付費完全與績效掛鉤，避免支出責任固化

財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）提出“通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的”“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”PPP項目將不得入庫。10號文進一步要求“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。以政策文件的形式明確規(guī)定財政支付與績效考核100%掛鉤，有利于約束社會資本承擔長期運營責任，避免“重建設、輕運營”的現(xiàn)象，也有利于推動PPP回歸提高公共服務供給質量和效率的初心。

5. 嚴守10%支出紅線，禁止政府基金補貼

財政部PPP中心主任焦小平此前明確表示，10%的紅線不能破。此次10號文重申“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%”，并建立支出責任預警機制，“對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫”。為嚴守10%紅線，嚴堵支出漏洞，10號文也明確“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”，防止通過政府性基金預算和國有資本經營預算來規(guī)避一般公共預算10%的硬性約束。需要明確的是，10%紅線的設定是出于防范風險的考慮，而非約束PPP的發(fā)展。

6. 審慎開展政府付費項目，堅持實質重于形式

在10%支出紅線的基礎上，進一步提出“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”，“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。”政府付費項目的收入直接來源于財政支出，以往部分項目出現(xiàn)了承諾固定回報、約定回購安排等行為，項目風險實際由政府兜底，使PPP成為變相的舉債融資行為。這一規(guī)定對新上政府付費項目做出了限制，對財力有限的地區(qū)不利。此處的一個特殊情況是，污水、垃圾項目因實行收支兩條線管理表現(xiàn)為政府付費形式，但實質上有使用者付費，10號文按照“實質重于形式”原則，對此類PPP項目作了例外規(guī)定，未將其列入政府付費項目范圍，這一特殊處理也是延續(xù)了前期國家對污水、垃圾項目全面推進PPP模式的政策精神。

7. 明確隱性債務行為，嚴格規(guī)范項目管理

10號文要求“健全財政支出責任監(jiān)測和風險預警機制，防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務”。對于“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的；通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的”，已入庫項目應當予以清退，相關單位及個人將被依法問責。PPP項目形成的政府支出責任是否為政府隱性債務一直是熱議話題，10號文也首次明確“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出”。此次文件的出臺有利于統(tǒng)一各方認識，明確隱性債務邊界，便于地方PPP項目推進實施。

8. 營造公開透明環(huán)境，增強社會資本信心

此前財政部《關于加強中國政企合作投資基金管理的通知》“要求中國PPP基金積極探索與民營資本合作的模式、路徑，對民營企業(yè)參與的政府和社會資本合作（PPP）項目要給予傾斜”。10號文繼續(xù)加大對民資和外資參與PPP的支持力度，提出要向民營企業(yè)“推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持”，在專項轉移支付和PPP基金方面提供相應的便利，也“不得對外資企業(yè)、中資境外分支機構參與設置歧視性條款或附加條件”。民營資本一直是PPP的重要參與主體，但無論是參與項目數(shù)量還是投資額相比國企都還有一定差距。從政策層面為民營資本參與PPP提供更多支持，讓民營資本有更多機會參與PPP項目，有利于充分激發(fā)民營資本活力。

10號文也再一次強調了PPP綜合信息平臺項目庫在運營管理過程中的重要作用，提出要依托PPP綜合信息平臺，及時、充分向公眾披露PPP項目全生命周期信息，主動接受社會監(jiān)督。地方政府也應該加強誠信建設，增強契約理念，“依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場預期”，保障社會資本的合法權益。營造公開透明的環(huán)境，才能讓民營資本更有信心、更有意愿地參與PPP項目，也有利于進一步挖掘社會資本潛力。

9. 加大金融支持力度，探索規(guī)范融資方式

政策支持能否真正實現(xiàn)PPP市場回暖，起決定作用的還是融資環(huán)節(jié)。隨著嚴監(jiān)管、防范地方政府隱性債務等要求的進一步明確，PPP的操作管理愈發(fā)規(guī)范，但也面臨著融資難的現(xiàn)實問題。10號文提出，各級財政部門應“結合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目”。在項目符合規(guī)范，且財政支出責任未超過10%紅線的前提下，政府財政支出仍然是支持PPP發(fā)展的重要保障。積極引導保險資金、中國PPP基金加大對PPP項目的投資力度，是目前拓寬項目資本金來源的有效途徑。10號文“鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式，盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道”，給目前社會資本退出難問題提出了可行的解決方法，也是對項目公司成立后股權轉讓問題的一個正面回應。

10. 聚焦重點行業(yè)發(fā)展，支持收益性公益項目

2018年10月，國務院辦公廳印發(fā)《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，提出要“聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)保、社會民生等重點領域短板”，“鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目”。10號文再次提出要“優(yōu)先支持基礎設施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目”。這些項目資金需求大且?guī)в泄嫘裕琍PP是緩解地方政府在這些領域財政支出壓力的重要方式，也是促進經濟發(fā)展，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效的有效途徑。未來，有一定收益的公益性項目將成為PPP實施的重點，民間資本在這些領域將有更多的參與機會和更便利的操作環(huán)境。

三、結束語

3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中對2019年的工作任務進行了部署，其中關于PPP的內容包括創(chuàng)新項目融資方式、落實民間投資支持政策、增強政府契約意識等多個方面，傳遞出政府進一步優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境，支持、推進PPP發(fā)展的決心。此次10號文對后續(xù)PPP規(guī)范操作、防范隱性債務風險等規(guī)定進一步細化，為推進PPP提供了準確的制度性標準，有利于穩(wěn)定市場預期，促進PPP更好地發(fā)展。但該文件在有些方面的要求尚不夠具體，后續(xù)還需要出臺相關政策文件進一步明確。

10號文是PPP項目規(guī)范發(fā)展的新起點，相信隨著PPP政策法規(guī)的不斷完善，市場參與主體的合力推進，我國的PPP事業(yè)一定能夠行穩(wěn)致遠，在公共服務供給中發(fā)揮出越來越大的作用。