回應呼聲 規范發展
——學習財金〔2019〕10號文的感想

文/袁政

一、文件出臺的三個背景

一是2017年底國家發展改革委、財政部、國有資產監督管理委員會連續發文限制PPP模式異化、泛化以來，業界和地方政府一直在呼吁“正面清單”，本次文件同時提出“正面清單”與“負面清單”，是對基層呼聲的一次回應。

二是防控和化解地方政府債務工作越來越嚴厲，2018年下半年以來“規范的PPP項目形成的政府支出責任不認定為政府性債務”的提法使得PPP成為地方政府融資的少數合法途徑之一，地方政府又有了大量推動PPP項目的沖動，不規范的PPP項目又出現苗頭。此次出臺文件，是再一次強調要規范操作，給地方政府清醒下頭腦。

三是中央經濟工作會議、中美貿易摩擦、2018年經濟數據表現、外商投資法等新情況、新要求，需要相關政策文件及時跟進，落實中央決策部署。

二、文件堅持的一個主題

文件名稱即表明，財政部對PPP的態度仍然是“規范”+“發展”。既不是一些平臺公司盛傳的“放棄”，也不是咨詢公司期盼的“放開”，而是延續之前的政策脈絡，以規范促進發展，在發展中實現規范。文件根據這一主線，指出推廣運用PPP模式是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署，堅定了發展PPP的決心；提出貫徹落實中央經濟工作會議和全國財政工作會議精神，有效防控地方政府隱性債務風險，落實好“六穩”工作要求（即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期），補齊基礎設施短板，為發展PPP注入了新的生命力；在內容上，提出“正面清單”指引發展，嚴格“負面清單”進行規范。可以預見，在未來幾年內，PPP模式仍然是基礎設施和公共服務的重要供給模式，但在項目選擇、合作方案設計、監督考核等方面會更加規范。

三、文件的一些新提法

一是首次提出“正負面清單”。2017年底多部門提出各種限制情況后，業界及地方政府一直在呼吁“正面清單”。本次文件首次提出“正面清單”，并同時提出更明確的“負面清單”，對于指導地方項目操作具有重要意義。在項目合作方案設計時，還要結合之前發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件及其他部門的文件。

二是進一步強調績效考核的重要性。提出“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”，要求不得通過降低考核標準等方式固化政府支出責任。

三是明確政府付費項目的把握原則。財政支出責任占比超過5%的地區不得新上政府付費項目。這對政府付費項目是一大利好。前段時間要求審慎開展政府付費類項目，雖然“審慎”不是“禁止”，但在我國目前的政策環境下，上級要求審慎，下級基本上就會按照禁止來執行。本次提出5%的標準，實際上是為政府付費類項目開了口子。但對于原來政府付費項目較多的地方，已關上了門。

四是明確對特殊政府付費項目的認定。（1）明確污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目不屬于純政府付費項目；（2） 將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。在咨詢過程中確實遇到過財政部門將污水處理項目認定為純政府付費項目的情況。文件將垃圾、污水處理等政府統收統支的項目排除在純政府付費外，對于推動該類項目進行了政策上的澄清。

五是提出對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示。原來執行8%的標準，現在降為7%，要求進一步提高。

六是明確表態入庫情況不作為項目合規的“背書”，不以入庫作為商業銀行貸款條件。

四、業界的其他期待

一是加強建設、運營期的監管。本次文件首次提到“嚴格監管”，但著力點在前期決策階段，目前已有一批項目進入施工期甚至運營期，關于監管、績效考核、爭議解決的要求，希望盡快發布文件。

二是明確咨詢機構入庫情況是否作為承接業務的資格背書。業界詬病咨詢機構招標中以財政部咨詢機構庫作為資格條件已久，需要財政部進行明確澄清。隨著整治紅頂中介，咨詢市場本已朝著自由競爭方向發展，各部門建立的咨詢機構庫也是自愿申請加入，但各地招標咨詢機構時多數要求入財政部咨詢機構庫的單位才能投標，有的還要求入當地的庫，但入庫申請工作又暫停，使得當初未申請入庫的機構失去了投標資格，形成市場壁壘。財政部PPP中心網站上還公布了咨詢機構業績排名，用公共資源為市場主體進行業績宣傳，此舉是否合適有待商榷。目前中國工程咨詢協會作為全國性行業自律管理組織，推行資信管理，其中包括PPP資信。對咨詢企業的管理，建議應以咨詢協會的管理為主。

三是行業主管部門、投資管理部門、財政部門在PPP工作中的職責應進一步明確。行業部門擅長項目推動、發改部門擅長整體項目管理、財政部門擅長資金管理，各部門應厘清職責、分工合作、密切配合。