常熟市產城融合示范區實施策略研究

文/高巖

引言

產城融合示范區是指依托現有產業園區，按照產城融合發展的理念，加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，逐步發展成為產業發展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區。常熟市是長江三角洲經濟區重要的節點城市，處于“一帶一路”和“長江經濟帶”國家戰略結合點。在常熟市推動產城融合試點工作，有利于把發展擺在更加突出的重要位置，創新社會發展新模式，打造經濟社會發展核心引擎，努力走進全國縣域經濟高質量發展第一方陣。[1]

一、重要意義

1.推進產城融合是城市高質量發展的必然選擇

我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的“新常態”階段演化，常熟市迫切需要踐行新發展理念、加快高質量發展。開展常熟產城融合示范區建設，有利于改變開發區“有產無城”、主城區“有城無產”的窘境，實現重點板塊間資源共享，規避盲目快速城市化帶來的空城現象，打造宜居宜業環境。[2]

2.推進產城融合是帶動區域發展的有力保障

當前，長三角區域發展一體化正在向縱深化方向邁進。其中，滬寧城市和經濟發展軸發展最為成熟，已成為長三角地區經濟最發達、產業功能最成熟、人口最密集的城市發展帶。而常熟市作為蘇錫常城市群中的重要節點城市，在城市功能提升、產業載體培育以及產城融合方面積累了一定的經驗。開展常熟產城融合示范區建設有利于鞏固滬寧發展軸的龍頭地位，推動建設經驗的推廣與復制。

3.推進產城融合是加速產業轉型發展的重要路徑

常熟市緊抓蘇南國家自主創新示范區建設機遇，擁有國家高技術服務產業基地核心區、省級科技金融合作創新示范區——高新技術產業開發區和國家級經濟技術開發區。推動產城融合試點，有利于把發展擺在更加突出的重要位置，創建社會發展新模式，加速產業轉型發展。

二、現實基礎

1.區位條件優良，自然資源豐富

常熟市地處長三角經濟圈中心位置，市內公路網密集，已形成由蘇嘉杭高速公路、沿江高速公路和常昆高速公路組成的主骨架路網。（見圖1）境內地勢平坦，水資源豐富。良好的區位條件和自然稟賦條件是常熟市推進產城融合示范區建設的自然基礎。

圖1 區域位置圖

2.經濟綜合實力較強，產業結構合理

常熟市地區生產總值、財政總收入連續多年處于全國百強縣市第一方陣。經濟發展的質量持續提升，工業轉型成效凸顯。2018年常熟全市實現地區生產總值2400億元，同比增長6.8%；實現全社會固定資產投資450.4億元，同比增長4.6%；服務業增加值占GDP比重為47%，社會消費品零售總額增長6.%。（數據來源：常熟市人民政府網站）

3.區域空間結構完善，城鄉一體化格局初步形成

常熟市城鄉布局優化，“多規合一”試點工作正在有序推進。目前基本形成“一城、四片區”的市域空間結構。建設、農業、生態用地的比例約為 23∶56∶21。建設用地主要集中在主城區、高新技術產業開發區、經濟技術開發區及各鎮區。

4.綠色發展貫穿始終，生態文明建設取得新突破

常熟市生態文明建設工作取得顯著成效，污染防治、生活污水、生活垃圾、危險廢物等環境基礎設施建設不斷完善。以虞山尚湖生態旅游區、昆承湖生態修復區、南湖生態屏障區三大生態功能區為主的城市核心生態圈已經形成，山水相依、濱江環湖的生態空間格局初步顯現。

三、總體思路與發展目標

1.總體思路

全面貫徹落實黨的十九大以及習總書記系列重要講話精神，主動適應經濟發展新常態，根據《國家新型城鎮化規劃（2004-2020年）》有關要求，依托常熟市現有產業園區，走以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體的發展道路，加快產業園區經濟向綜合型城市經濟轉型、推動產業和城鎮深度融合發展。到2020年，示范區經濟社會發展水平顯著提升，現代產業體系加快形成，城鎮綜合服務功能不斷完善，生態環境進一步優化，居民生活質量明顯提高，力爭將其打造成為全省乃至全國知名的經濟社會全面發展、產業和城市深度融合、城鄉環境優美、居民生活更加殷實的新型城區，推動常熟產城融合示范區建設走在全省、全國前列，為推動產城融合發展和新型城鎮化建設積累經驗和提供示范。[3]

2.示范內容

立足為全國、全省產城融合改革發展提供示范，依托常熟高新技術產業開發區和經濟技術開發區兩大產業園區，推動常熟積極探索以產興城、以城促產、宜居宜業、融合發展的產城融合示范區建設模式。

3.發展目標

到2020年，在全面建成小康社會的基礎上，建成國家級常熟產城融合示范區。

空間結構協調。科學劃定示范區的功能分區，規范開發秩序，提高開發效率，建設空間、農業空間、生態空間格局更為良好，建設空間占國土面積比例控制在合理范圍內，形成以限制開發區域和禁止開發區域為主體的農業空間和生態空間。

產業活力強勁。示范區產業帶動就業能力顯著提高，基本形成以戰略性新興產業、先進制造業和現代服務業為主體的現代產業體系。到2020年，示范區范圍內全社會研發經費投入占GDP比重不低于3%，服務業增加值占地區生產總值比重達到52%左右；高新技術產業產值占規模以上工業比重達到50%。

生態環境優良。資源集約節約利用水平不斷提升，環境基礎設施日益完善，低碳綠色生產生活方式全面形成。到2020年，示范區空氣質量達到優良的天數、地表水好于Ⅲ類水質的比例力爭達到80%，林木覆蓋率達到25%以上；城鎮污水達標處理率達到95%，垃圾分類收集體系初步形成。

四、實施策略研究

1．優化空間發展布局，推進產城融合發展

（1）全面落實主體功能區戰略

優化城鄉空間，統籌配置城鄉空間資源，構建科學合理的空間規劃體系。一方面，加快推進“多規合一”進程。探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等有機融合，全市形成一本規劃、一張藍圖。另一方面，合理劃分城鎮、農業、生態三類空間，形成清晰的城鎮空間、農業空間和生態空間格局。城鎮空間嚴禁污染產業進入，依托自身基礎積極發展特色產業，完善城鎮綜合服務功能。農業空間嚴禁擴大制造業用地規模，嚴格保護基本農田，控制新增建設用地規模。生態空間嚴禁供給生態保護功能不符的新增建設用地，加強自然保護區、風景名勝區、水源地和重要濕地的生態建設。

（2）優化城市空間布局

結合產業城鎮空間發展的新態勢新要求，構建全市“一廊一帶兩軸兩片區”的產城融合總體空間格局。[4]“一廊”即蘇常通綜合發展廊道，該廊道貫穿辛莊—中心城—濱江新城的主要發展區域，南聯蘇州北接南通，形成區域綜合服務走廊。“一帶”即沿江產業發展帶，依托開發區、海虞鎮兩大產業組團，打造先進制造業和生產性服務業集成發展的濱江產業帶。兩軸，分別指沿江和通蘇嘉高速發展軸，沿江高速（高鐵）發展軸主要聯系蘇南沿江和跨江聯動蘇中蘇北地區，通蘇嘉高速發展軸貫通環杭州灣城市群與蘇北及蘇錫常都市圈，推進東部城鎮產業集聚發展。（見圖2、圖3、圖4）。

圖2 市域總體空間結構規劃圖

圖3 高新技術開發區功能分區規劃圖

圖4 經濟技術開發區功能分區規劃圖

2．促進產業集聚發展，構建現代產業體系

（1）深入推進創新驅動，提高科技創新水平

緊抓蘇南國家自主創新示范區建設機遇，持續實施創新驅動戰略，加快建設汽車“輕量化、智能化、綠色化”工業技術研究院、智能車綜合技術研發與測試中心，提升產學研合作示范基地建設水平，增強企業自主創新能力。將大眾創業、萬眾創新作為創新驅動發展的“新引擎”，依托高校和創新資源集聚區建設新型“創客根據地”，完善創新創業服務體系，率先形成以南部新城和濱江新城為帶動、以創新驅動為特征的“新蘇南縣域經濟模式”。

（2）全力提升先進制造業，推動產業結構轉型升級

堅持兩化融合、雙輪驅動，加快產業高端化、高技術化和服務化發展。一方面，通過信息技術融合、技術工藝創新、商業模式創新等途徑，向產業鏈兩端延伸，向價值鏈高端攀升；另一方面，培育發展新一代信息技術、智能裝備、新能源產業、新材料產業、電子信息產業等有一定基礎的戰略性新興產業，鼓勵發展適宜常熟市自身發展、具有良好發展前景的戰略性新興產業，打造戰略性新興產業引領發展區和具有顯著影響力的產業高地。

（3）提速發展現代服務業，加快產城融合進程

以高端化、專業化、國際化、生產化為發展方向，重點發展以知識型服務業和生產性服務業為代表的新興服務業，優化發展生活性服務業。一是搶占“互聯網+”戰略先機，積極發展互聯網平臺經濟、智慧物聯產業，逐漸成為新的經濟增長點。二是扶持和鼓勵發展現代物流、創意設計、科技服務、電子商務、汽車服務、金融服務、服務外包、總部經濟、人力資源服務等生產性服務業，全面提升示范區的城市服務綜合配套功能，促進現代服務業與制造業的融合互動發展。三是優化發展生活性服務業，加快推進家庭養老、健康養老、生態旅游、商貿流通等服務業發展，配套完善社區服務、家居服務等民生性服務領域，滿足示范區就業人員及居住人口的公共服務和生活消費需求。

3.加強基礎設施建設，提升開發支撐能力

（1）完善綜合交通運輸體系

以軌道交通、公路網、航道等為重點提升交通基礎設施，加快推進與蘇州、上海的區域性交通對接與建設。加快江河水運聯網通暢，建設申張線航道整治工程。完善交通運輸網絡體系，構建綠色通暢城市交通體系。繼續完善城市公交優先通道及智能公交的建設。積極探索發展定制公交、特色旅游公交、微循環公交等多元化公交服務和運行模式。建設綠色慢行網絡，引導低碳出行方式。推進產城通道暢達。構建市域“30分鐘交通圈”，強化中心城區與濱江新城、南部新城的聯系，有效減少產業工人通勤距離，提高產城融合示范區綜合承載能力。

（2）增強能源基礎設施保障能力

提高城市的供電能力，調整城市能源利用結構。加強電源和電網建設，推進電網合理布局，形成以500KV為依托、220KV為供電主網架的電力網，以110KV為配電網架的供電網。推進天然氣管網延伸。努力提高天然氣供應量和供氣能力，向工業企業和農村集居區延伸管網，實現主干管網“鎮鎮通”。實施供水升級改造工程。調整完善城市供水管網系統，加快農網升級改造。實現產業園區與城鎮基礎設施共建共享。推動基礎設施建設水平，實現城鄉聯網，提升開發區宜居宜業水平。

（3）提升信息基礎設施建設水平

深化“智慧常熟”建設，加快推進以信息設施建設，推廣物聯網+、云計算等新技術的市場應用。引導企業加強信息化基礎建設，支持企業建設及應用好企業局域網。大力推進企業上網工程。改善企業網絡條件，加快利用現代信息技術改造傳統產業，結合生產過程的關鍵技術改造，積極引進現代化先進裝備，推廣應用計算機輔助設計、計算機工業設計和柔性制造系統等技術，提高設計、制造的效率，降低制造成本，提高產品競爭力。

4．注重生態環境保護建設，促進綠色低碳循環發展

（1）嚴格產業環境準入門檻

探索制定《常熟市產業發展負面清單》，重點對經濟技術開發區和高新技術產業開發區兩個產業園區內新上項目實施嚴格的環境保護審批制度，對城鎮、農業、生態三類空間制定差異化產業準入標準。加強對沙家浜—昆承湖重要濕地、長江重要濕地等環境敏感區域環境準入門檻，全市范圍內一律禁止批準新增污染嚴重建設項目。

（2）促進土地節約集約利用

建立土地集約節約利用倒逼機制，推動工業向經濟技術開發區和高新技術產業開發區集中、住宅向城鎮集中、農田向規模經營集中。重點保障重大基礎設施建設、主導發展產業用地，禁止向產能過剩、低水平重復建設項目供地。建立差別管理供地制度和土地清理盤活制度，對于產業集聚區要加大閑置土地盤活力度，重點盤活利用停產、低產、低效的企業土地。

（3）加強水環境綜合治理

加大城市、城鎮飲用水源地保護力度，加大長江和尚湖飲用水源保護力度，水源二級保護區內嚴禁各類污染物排放，建設集中式飲用水源地和備用水源地，實施農村安全飲水工程。到2020年地表水好于Ⅲ類水質的比例力爭達到80%，城鎮污水集中處理率達95%，規劃保留村莊農村生活污水處理率達到70%。

（4）加強生態保護與修復

加強重要濕地的保護，加快建設沙家浜蘆蕩濕地公園、辛莊“荷花蕩、陶蕩”生態濕地公園，擴大全市濕地保護面積。高新技術產業開發區繼續加快實施昆承湖生態修復工程，通過推進南半島、沙家浜堤、大滃江等環境提升工程，打造融城市活力與自然生態于一體的城市濱水區域。到2020年，常熟市林木覆蓋率達到25%以上，全市沿河、湖、路與農田的林帶初步成網，創建成為“國家森林城市”。

5．完善城鎮化體制機制，推進城鄉發展一體化

（1）完善城鄉建設投融資體制

通過編制政府資產負債表、完善地方債券發行管理，構建政府償債監管機制；鼓勵開展市政債發行試點。鼓勵公共基金、保險資金等參與項目自身具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營，推廣運用PPP模式，拓寬公共服務基礎設施建設融資渠道。

（2）探索農村土地管理制度改革

建立用地結構優化機制，健全耕地保護激勵約束機制，實行耕地數量、質量、生態全面管護；加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保補充耕地質量；健全土地增值收益分配機制；提高市場化水平，完善土地價值評估體系，建立公開、公平的征地補償標準動態調整機制。

（3）健全城鄉一體的社會保障與公共服務體系

健全完善就業創業體制，多元化收入分配體制，加強再收入分配體制的調節能力；健全低保社會救助標準動態調整機制；加快推進公立醫院改革、分層診療體系、鄉鎮醫院分類管理、醫師多點執業等重點領域改革；完善基本養老保障制度，強化職工基本養老保險制度的激勵約束機制。

（4）綜合推進機制體制改革創新

完善行政審批事項目錄清單管理制度，健全行政審批監督制約機制；深化區鎮聯動運作機制，發揮常熟經濟技術開發區和高新技術產業開發區引領輻射作用；完善排污權交易制度、資源有償使用制度、生態補償機制等資源產權制度，完善重點生態功能區生態補償機制；實行最嚴格的環境監管制度，強化生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制；完善環保司法聯動機制，建立環境網格化監管體系，完善環境信用評價體系。

五、結束語

常熟市產城融合示范區建設是按照人口與產業匹配、產城融合發展的理念，推動現有高新區和開發區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型。未來在全省乃至全國范圍內推進產城融合示范區的建設，不僅是探索新型城鎮化道路、實現城鄉區域協調發展的重要抓手，也是主動適應經濟發展新常態、推動經濟結構調整、促進區域協同協調發展的重要舉措。