肯尼亞、南非國家公園和保護區調研情況及啟示

文/張賀全 吳裕鵬

為學習借鑒肯尼亞、南非在國家公園和保護區管理方面的經驗和做法，筆者所在公司組成調研組，對馬賽馬拉國家保護區、克魯格國家公園及桌山國家公園進行了考察，收獲了許多經驗，對我國正在開展的國家公園有關工作有了一些啟發和思考。

一、基本情況

本次調研涉及的肯尼亞和南非分別位于非洲東部和非洲大陸的最南端，均屬于熱帶季風區。肯尼亞和南非生態系統類型多樣，動植物多樣性極為豐富。肯尼亞生態系統類型包括森林、濕地、草原、海洋、干旱和半干旱地帶等，已發現約25000種動物、7000種植物、2000種真菌；南非擁有從沙漠到亞熱帶森林等一系列生態系統，生物多樣性位居世界第三位，占世界2%的土地，擁有占世界10%的植物，7%的爬行動物、鳥類和哺乳動物，以及15%的海岸生物。肯尼亞和南非高度重視自然保護，19世紀中后期便開始建立以野生動物保護為主的保護地，目前均已建成較為成熟的保護地體系。目前肯尼亞的保護地由28個國家公園、38個國家保護區、4個禁獵區構成，占國土面積的8.2%。南非的保護地體系由特殊自然保護區、國家公園、自然保護區、保護的環境區、世界遺產地、海洋保護區、特別保護森林區、高山盆地區等組成，目前共有528個國有保護地，占陸地面積的6.1%。此外，南非還有11600處私有保護區，是野生動物保護地的有力補充。兩國均較早地引入國家公園理念，20世紀中葉分別建立了自上而下垂直管理的國家公園體制，極大提高了野生動物等自然資源的保護成效。

本次調研的馬賽馬拉國家保護區、克魯格國家公園及桌山國家公園均是世界聞名的野生動物觀賞和生態旅游目的地，在國家公園和野生動物管理方面有著豐富的經驗。馬賽馬拉國家保護區始建于1961年，總面積1510平方公里，區內約有95種哺乳動物和450種鳥類，是地球上大型野生哺乳動物最集中的棲息地；克魯格國家公園前身是于1898年成立的沙比野生動物保護區，1926年，國會通過《國家公園法案》后，克魯格國家公園作為南非第一個國家公園正式成立，公園占地約2萬平方公里，是聯合國教科文組織指定的“國際人與生物圈保護區”；桌山國家公園成立于1998年，總面積221平方公里，由桌山區、銀礦—東海區和好望角區組成，同屬桌山山脈，包含桌山、好望角、企鵝灘、克斯坦布希國家植物園等保護地。

（一）馬賽馬拉國家保護區

通過實地調研，最大的感觸是這里保持著自然原生態狀況，道路全是土路，沒有人工雕塑、指示牌、簡介欄等人工痕跡，讓人體驗到動物是這里的主人。保護區野生動物種類之多、密度之大超乎想象，是一片真正的野生動物王國。

馬賽馬拉國家保護區具有以下特點：一是保護區全為私有土地，由地方政府經營管理；二是生態旅游業發展良好，年均接待游客50萬人次，年均收入30億先令（折合人民幣約2億元）；三是禁止游客擅自進入保護區，必須由專業向導帶領，途中不得下車，嚴格遵守管控要求；四是高度重視社區發展，保護區成立時，約300戶居民搬遷到保護區外建立社區，政府給予補償，每年保護區收入的19%用于社區發展，鼓勵周邊居民因地制宜地發展服務業和小商貿，提高收入水平，改善生活質量；五是建立了完備的野生動物保護補償制度。發生動物襲人事件時，如造成死亡則按每人500萬先令（折合人民幣約34萬元）賠償、受傷則每人賠償300萬先令（折合人民幣約20萬元），襲擊羊則每只賠償8000先令（折合人民幣約540元）。

（二）克魯格國家公園

一是為統一管理，公園成立時，將園區內所有原住民轉移至公園外。由于歷史原因，沒有任何補償，現階段仍在協商社區與公園如何共同發展的問題。二是為提高野生動物的保護成效，與津巴布韋的Gonarezhou國家公園和莫桑比克的林波波國家公園組成國家公園群，三個國家公園相連，且不設物理邊界。三是克魯格國家公園將旅游作為重要功能，年均收入約8000萬-1億蘭特（折合人民幣約4000萬-5000萬元）。四是實行嚴格的管理制度。公園實行嚴格的限額管理和預約制度，每日限額5000人；嚴格限制旅游設施建設，經評估，通過特許經營的方式設置一定的服務點或營地。五是實行最嚴格的野生動物管理制度，園區內禁止狩獵，并通過嚴格的立法保障。但是，嚴格的野生動物保護制度也帶來一些問題，如大象種群數量過度增長，給生態系統造成一定隱患。

（三）桌山國家公園

桌山國家公園3個片區在公園管理部門的統一管控下分別管理運行，調研組分別考察了桌山片區和好望角片區。桌山是世界新七大自然奇觀之一，植被獨具特色，偶爾能見巖蹄兔穿梭在訪客之中，但嚴格禁止投喂和驚擾野生動物的行為。好望角片區于1982年由私人擁有者無償將這片土地捐贈給開普敦政府，并向政府提出要求，即“幾百年后，我們的子孫后代來到這里，它還是500年前歐洲人來到這里時的樣子”，并以此作為建立國家公園的保護目標。桌山國家公園由南非國家公園管理局垂直管理，同時地方政府也參與對公園的保護，專門設立名叫CapeNature的機構，每年投入經費，與國家公園管理部門協同保護桌山國家公園。桌山國家公園高度重視生態旅游，并期望通過生態旅游帶動區域經濟發展。當前，桌山國家公園面臨以下問題：一是國家公園自我營收和運行經費需求之間仍有較大差距，主要還是靠各級政府財政投入，如何提高國家公園營收能力是目前桌山乃至南非國家公園重點研究的問題。二是與南非大多數國家公園不同，桌山國家公園有一定面積的私有土地，公園內約有3萬人，部分社區的發展建設與國家公園保護要求也不相符。

二、收獲和體會

（一）國家公園建設經驗

一是國家公園均由國家垂直管理。不論是肯尼亞還是南非，國家公園是一種國有的自然保護地，一般在國有土地上建立，或接受私有土地捐贈、贖買私有土地后設立國家公園，均由國家成立專門部門進行垂直管理，分別為肯尼亞野生動物管理局（KWS）和南非國家公園管理局（SANparks）。在肯尼亞，國家保護區和國家公園在資源特征和保護目標等方面并沒有本質差異，區別在于國家保護區為私人土地，一般由地方政府管理。

二是高度重視保護地周邊社區發展。在肯尼亞和南非，國家公園和國家保護區成立時，就通過協商將原住民轉移到保護地之外，因此，社區主要分布在保護地周邊。肯尼亞和南非高度重視社區發展，始終探索社區與保護地共建共享的模式。

三是生態旅游是保護地重要功能。肯尼亞和南非都將生態旅游作為國家公園或國家保護區的重要功能，乃至作為城市發展的重要引擎。同時，生態旅游均受到嚴格管控，包括嚴格的游客行為管控、限額管理和預約制度、設施建設管控及經營項目管控。

四是人員素質是自然保護地發展的基礎。通過考察發現，無論是向導、基層技術人員，還是管理人員，他們對國家公園或國家保護區的歷史沿革、資源特征、動物習性、社區關系等基本情況有非常深入的了解，其保護理念也較為先進，對開展科普教育的時機也把握的恰到好處。

（二）野生動物管理經驗

上個世紀，由于戰爭、貿易和游獵等原因，肯尼亞和南非的野生動物持續遭受威脅，通過多年保護，特別是基于國家公園和國家保護區的保護，野生動物種群迅速恢復，成效顯著。一是采取嚴格的立法保護野生動物，如肯尼亞的《國家公園條例》《野生動物保護和管理法》，南非的《保護區法》《國家環境管理法》等，都對國家公園和國家保護區的野生動物保護，特別是為防止偷獵工作提供法律依據。二是嚴格規范管理，嚴控國家公園和國家保護區內的人工設施布設、合理限制人為活動，最大限度降低對野生動物棲息地造成影響。三是有效聯合外部力量進行保護。如肯尼亞在馬賽馬拉保護地外還設立了125個野生動物保護站，和周邊社區達成協議，共同保護野生動物；克魯格國家公園與津巴布韋的Gonarezhou國家公園和莫桑比克的林波波國家公園組成國家公園群，在更大范圍上保護了野生動物。

（三）關注的問題

一是生態旅游和生態保護的問題。本次考察的三個國家公園或國家保護區都是旅游勝地，游客流量大，生態旅游和生態保護的關系及游客管理是需持續研究的重大課題。馬賽馬拉國家保護區規定車輛只能在現有道路上行駛，但在考察中發現道路的總體密度較大，草地上可見新的車痕，也有車輛直接行駛在草地上的情況，對植被造成一定程度的破壞。

二是與社區關系是一個需要長期關注的問題。社區是國家公園或國家保護區的有機組成，要妥善處理好社區關系，使其成為生態保護的重要力量。克魯格國家公園與社區的協同發展、共建共享模式仍未建立；桌山國家公園在局部區域注重城市發展，社區建設和生態保護要求不符，管理機構一直在反思和改進過去的一些做法。

三是野生動物保護引發的新問題。通過多年的保護，特別是禁獵，野生動物種群規模的擴張也連帶出現了一些新的情況。克魯格國家公園大象種群數量迅速上升，由于缺乏天敵，取食過程中破壞大量植被，成為新的生態隱患；馬賽馬拉國家保護區野生動物特別是有蹄類動物數量之多、密度之大造成生態壓力，也產生一些新的管理問題。

三、主要啟發

（一）國家公園建設模式多元

在日常工作中，通過文獻研究、參加論壇和會議交流等多種方式，對全球多個國家的國家公園體制有了一定了解，特別是通過實地學習考察，對國家公園體制有了更直觀和深刻的認識。總體而言，國家公園建設沒有固定的模式，每個國家設立國家公園都有其特定的時代背景，管理目標和管控措施不盡相同，建設理念、管理體制和保護措施等都各具特色，不是單一的，而是多元的。因此，建立我國國家公園體制，首先要找準保護定位，明確保護目標，提出針對性的管控和保護措施。在建設過程中，不能一味效仿某國模式，而是在解決某一方面或某個具體問題時，為了少走彎路，更快達到保護目標，有針對性的學習借鑒國際上國家公園在處理某個問題時的實踐經驗。

（二）國家公園科學、精準的管理措施

在我國以國家公園為主體的自然保護地體系中，國家公園的定位是最嚴格的保護地類型，在之前以自然保護區為主體的自然保護地體系中，自然保護區是最嚴格的保護地類型。因此，在研究國家公園體制試點的頂層設計時，目前仍難免與自然保護區對標，自然保護區絕大部分管控要求在國家公園內得到了沿襲，并在此基礎上深化管控措施，最突出的兩個方面是更加嚴格的分區管控和更嚴格的人類活動管控，如旅游等。然而，在這樣的管控要求下，國家公園的科研、教育、游憩等綜合功能難以得到有效發揮，人與自然和諧共生難以得到落實。

本次考察的三個國家公園或國家保護區并未實行功能分區，現場考察過程中也沒有禁止進入的區域，生態旅游形式多樣，普遍得到了較深入的挖掘。由于科學的管控，沒有發現明顯的生態問題。總體而言，這三個國家公園或國家保護區的生態保護不是通過“禁區”和“禁止”落實的，而是通過科學的管控措施，同時最大限度地保障了國家公園其它綜合功能的發揮，突出了人與自然的和諧。

筆者認為，我國國家公園的功能定位相比自然保護區有了升級，功能分區的理念還要進一步完善，國家公園實行更加嚴格保護，不等同于要進一步擴大“禁區”的面積和“禁止”的數量，而是要實行更加科學和精準的保護。在建設國家公園的過程中，首先應對本底開展系統全面的科學評估，在此基礎上開展區劃工作，且區劃結果應根據本底的變化進行動態調整。進一步根據評估結果，針對不同的空間提出動態的、有針對性的管控要求，任何活動如生態旅游、科研科普乃至設施建設等，只要科學合理的控制在生態環境承載能力以內應是可以開展的。

（三）我國野生動物保護有很大提升空間

通過持續保護，馬賽馬拉國家保護區和克魯格國家公園從野生動物盜獵的重災區，蛻變成全球野生動物保護典范。與其相比，雖然我國在野生動物保護方面有大量投入，但仍有很大的提升空間。以三江源國家公園為例，同樣號稱野生動物的天堂，但與馬賽馬拉國家保護區相比，展現在人們面前的野生動物種群相形見絀，野生動物恢復仍有較大潛力，應持續強化保護，不斷嚴格管理、加強執法。在草畜平衡等管理政策的制定和實施過程中，也要充分考慮野生動物的因素，做到草原、家畜和野生動物的總體平衡；借鑒馬賽馬拉經驗，完善出臺更加惠民的野生動物保護補償政策，提高當地牧民的自覺保護意識。

當前，全國的野生動物保護仍然處于較低水平，特別是偷獵盜獵現象時有發生，已經成為野生動物最大的威脅，嚴重危害動物多樣性和生態系統健康。在推進我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設過程中，要充分研究分析野生動物所面臨的各種問題，通過最嚴格的立法來保障野生動物安全。加強執法力度，將執法范圍延伸到野生動物利益鏈的每一個環節。積極推進野生動物保護宣傳，特別是對青少年的宣傳教育，將野生動物保護作為一項代際事業全面推進。

（四）通過法規政策及標準化加強保護和管理

馬賽馬拉國家保護區和克魯格國家公園從盜獵的重度發生區，轉變成為目前野生動物管理的樣板區域，最有力的舉措是通過嚴格的立法保護實現的。在考察過程中，筆者發現各類行為活動規范開展，如行車途中不允許下車、不得隨意建設各種設施等；工作人員、車輛等都融入統一標識，無不體現標準化建設。當前，我國很多保護地面臨的生態保護壓力依然巨大，如資源的不合理開發、旅游活動的無序開展，以及偷采盜獵現象屢禁不止等，迫切需要通過法規政策和標準化來推進保護。我國國家公園體制試點推進過程中，各試點單位積極探索并出臺管理條例，這是我國自然保護地立法的有益探索和良好開端。在以國家公園為主體的自然保護地體系建設中，針對不同類型的保護地，甚至每一個保護地，都有必要通過立法、出臺相關規章制度和管理辦法，以及推進標準化建設等措施，實現對各類保護地差異化、精準化和高效化的保護。

（五）科學定位人在生態系統中的位置

肯尼亞和南非在建立國家公園或國家保護區的過程中，由于原住民較少，通常是將原住民全部轉移至保護地之外。通過多年的發展，大部分保護地建立了社區共建的良好模式，但也有部分保護地顯現出一定的社區問題。由于人的轉移對生態系統和人文的影響，目前仍難以評判。我國人口眾多，幾乎所有的保護地都有人口分布，甚至是世世代代主要的生活生產空間，將人口全部轉移到保護地之外的做法不符合中國國情。平衡即健康，在設立保護地時，應將人作為生態系統的一員，將人類活動作為重要的生態過程，科學評判人所處的生態位。根據不同保護地的功能定位，按照人與自然和諧共生的理念，對生態系統保護和人的發展問題提出明確發展方向和科學的管控措施。

（六）人才體系是國家公園建設的重要保障

本次考察所涉及的兩個國家，特別是肯尼亞，雖然經濟社會發展水平較低，但相關保護地的整體建園水平及其工作人員的總體專業技術水平是處于平均水準以上的，其保護理念也是前沿的，和其相對落后的經濟社會發展形成反差。與之相比，我國有著相對發達的經濟社會發展水平，有著較為豐富的保護地建設經歷，但總體上，我國保護地的整體建園水平和人才隊伍建設與國際水平尚有一定差距。目前，我國正著力構建新的保護地體系，各級政府將給予更多的政策保障和資金支持，應更加注重科學保護理念的學習和傳輸，注重專業管理人員的引進和培養，注重基層工作人員的培訓和教育，構建高水平的人才隊伍，為國家公園以及其他保護地的建設提供重要保障，逐步將我國各類保護地的建設和管理水平提升到世界一流。