城鄉融合發展的理論與實踐

馬桂芳

摘要：城鄉融合既充分認同城市和鄉村的個體地位，又突出二者的平等地位。只有在理論層面充分認識城鄉融合發展是對城鄉優勢資源的統籌利用，既要依靠市場機制推進，也要更好發揮政府作用，城鄉融合發展才能在實踐中求同存異。

關鍵詞：城鄉融合;鄉村振興

我國經濟社會發展進程中農業與農村短板重重，發展中的不平衡、不充分問題較為突出。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展的戰略目標，明確了新時代鄉村發展思路，是城鄉發展重大戰略性轉變。城鄉融合發展是將城市和鄉村放在同等地位，改變過去以城市發展為主、外延擴張城鎮化戰略，逐步走向城市和鄉村共同發展、統一發展的道路。

一、城鄉融合在鄉村振興中的地位

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。現城鄉融合是促進鄉村振興戰略實施的關鍵途徑。

（一）城鄉融合不同于城鄉統籌和城鄉一體化

城鄉統籌的核心在于凸顯城市和鄉村的個體地位。城鄉一體化則淡化了城市和鄉村的個體獨立性，強調以發展城市的理念大力發展鄉村。而城鄉融合既充分認同城市和鄉村的個體地位，又突出二者的平等地位，強調在發展過程中應該重視城鄉間的共性與差異性，在充分體現城鄉間獨特價值的差異基礎上，因地制宜謀劃設計城鄉之間高度融合的發展路徑。

（二）城鄉融合是鄉村振興戰略的關鍵

離開城鄉融合，就鄉村振興談鄉村振興，任何體制設計和政策制定都可能會有失偏頗。當前，我國大多數鄉村作為幾千年文化的傳承地，其振興應是更高層次上的振興，即在經濟、社會及文化等各方面，通過科學方式在與城市共同發展的基礎上，實現全面高于傳統鄉村水平的發展。

二、城鄉融合的要素特征

無論是城鄉統籌，還是城鄉融合，根本在關注城鄉一體化主體性問題。從實踐看，城鄉本身就是密不可分的互構一體。因此，核心在于融合一體化中主導者的確定問題。現實是，目前的統籌一體化是城市支配了鄉村，是犧牲鄉村本土特色的一體化和城市化。如果忽略一體化背后的屬性和內在機制，就會步入誤區，而無法破解融合發展一體化真正的困境和難題。因為融合發展并不是以一方兼并另一方的方式實現的，不該讓城市的快速繁榮建立在犧牲鄉村靜靄發展的基礎上，要強調各自主體的互補差異化發展，美麗中國不能沒有美麗鄉村，保護和尊重鄉村發展，城鄉融合，才能實現真正的融合發展。

（一）合理規劃城鄉產業布局和人口結構、數量的統一是城鄉融合的前提

城鄉融合需要尊重經濟社會發展規律，在此基礎上，精準預測城鄉未來發展趨勢，編制行之有效的城鄉建設規劃。根據不同區域交通條件、居住條件和就業條件的差異，根據人口和產業發展趨勢，分別制定長期和短期發展計劃，合理有效安排宅基地的用地規模，引導鄉村建設風格、街道布局，同時，制定村莊合并規劃，促進人口適度向交通條件和居住條件好的村莊集中。鼓勵交通和居住條件較差的村莊向其他村莊搬遷轉移。

（二）縮小城鄉發展差距是城鄉融合的條件

縮短城市和鄉村在產業、就業及公共服務方面的差距，弱化鄉村資源對城市單方面的貢獻，使城鄉之間相互吸引交融。建立分級醫療診療制度，由縣級醫院承擔主要區域人口的基本醫療。均衡教育資源，提高教育質量。逐漸建立相對完善的公交交通體系，促進城鄉之間交流。完善鄉村活動廣場、公園等設施，豐富文化娛樂活動，縮小城鄉差距，扭轉鄉村的空心化等問題。要讓鄉村跟上城市發展的步伐，持久發展，除了農業和農產品加工業的產業支撐外，公共服務也要達到一定水平，開闊的空間、綠色宜人的景觀、安靜的居住環境和濃厚的傳統文化氛圍，都應成為吸引人的重要元素。

（三）生產要素自由流動是城鄉融合的途徑

城鄉融合的根本特征是生產要素的雙向流動，生產要素自由流動，一方面有助于整體資源配置效率的提高，另一方面可以讓喜歡城市生活和鄉村生活的人各得其所，單向流動均不利于城鄉融合發展。這就要求在頂層制度設計以及政策設計方面全方位統籌考慮，為避免資本要素過度向城市流動，就要促進農村承包經營用地的自由流轉，在核心鄉鎮村布局無污染的非農產業，打破在外地就業的鄉村非農業人口所面臨的種種城市化壁壘，并對在本地市縣鎮就業的城市非農人口逐漸放開農村宅基地流轉限制，以防鄉村空心化現象加劇，提升鄉村活力。

（四）正向激勵政策的形成是城鄉融合的重點

行之有效的政策措施在鄉村振興戰略的實施和城鄉融合方面發揮著重要作用。比如，戶籍制度、土地制度、農村農業政策都要長期維持政策的正向激勵需要，并根據發展階段呈現出的新問題，對政策進行及時和適度調整，避免政策正向激勵減弱甚至轉為負向人口結構、數量進行統一規劃，才可能促進城鄉融合發展。

三、國外城鄉融合模式及借鑒

（一）美國模式

在美國很難看到明顯的城鄉差距，因而其城鄉融合模式十分獨特。

眾所周知，消除城鄉差距是實現城鄉融合主要目標之一，也就是說，無論在城市還是在鄉村，所有居民都可以享受到均等的公共服務品。在我國，大多數居民喜歡生活在大都市，而美國很多大學、公司都在小鎮上。究其原因，無外乎是美國鄉村小鎮基本上涵蓋了所有能夠在大都市享受到的便利生活，避開了大都市的高房價、高擁堵與高污染。美國的鄉村小鎮從以下幾個方面為民眾提供了公共品服務，且呈現從低到高臺級層次。

1.居民家庭基本公共品服務。也就是居家過日子最基本的生活需求，如，供水、供電以及下水道、垃圾處理和有線網絡、無線網絡等。

2.社區基本公共品服務。社區服務應該有MALL（購物中心）等類似的商業服務，可以解決購物、休閑以及金融服務和餐飲、娛樂等需求。

3.社會服務。包括教育、醫療、社保等服務。中小學教育、醫療服務、社保救濟等服務均等。通過體系安排，把幾千個小鎮帶動起來，這些大學小鎮，有些快速成長為大學城，有些成為創業中心與新技術中心。大量的公司總部設在小鎮，小鎮基本圍繞公司的需求而建，擴展的機會也比較大。公司員工、家屬都在此，員工家屬又為公司日后人員的擴充提供人員儲備。有些大公司還設有公司大學與公司醫院，基本上解決了員工的教育與醫療問題。MALL的連鎖也解決了公司居民的衣食住行等問題。

4.出行服務。普通公路應該連接到居民生活的每一個角落，更應該連入高速路網。密集的高速公路與鐵路網，把小鎮居民與外部世界連接在一起。在美國，小鎮機場分布密度極大。立體化的交通出行體系極大地提升了小鎮居民的出行便捷程度。

（二）其他國家

以城鄉融合促進鄉村發展受到世界發達國家的普遍重視，像英國和德國均采取了有效措施予以推進，盡管取得了成績，但鄉村發展中的一些問題并沒能得到徹底解決。在英國和德國，鄉村環境與條件絲毫不遜色于城市，居住在鄉村的人口中有很多是城市就業人口，鄉村已成為安靜、美麗、富裕和健康的代名詞。不過，大多數國家并沒能做到城鄉融合和鄉村振興。如日本，特別是年輕人呈現不斷向城市流動的趨勢，農業和農村人口老齡化日益加劇，盡管日本鄉村的居住環境非常優美，但是在活力方面略顯不足。這些發達國家的城鄉融合實踐告訴我們，通過城鄉融合實現鄉村振興是一個長久的工程，絕不是一蹴而就的，而是需要付出幾十年甚至幾代人的不懈努力。

（三）啟示

綜上所述，城鄉等值是城鄉融合的前提，提升農村公共品服務，逐步消除城鄉巨大差距是城鄉融合的著力點。目前，不論在青海省還是在海西州，城鎮居民家庭基本公共服務只能說基本上滿足了。因為，鄉村廁所及下水道就是個問題，由于缺乏下水道與污水處理系統，還有相當一部分農民家里用旱廁。多數鄉村牧區的購物環境還很差，鄉鎮級缺少銀行網點服務。文化娛樂設施少，社區醫院病人寥寥無幾，醫療資源不均等使看病難依然是老大難問題。近年來，盡管農牧區道路村村通工程發展很快，但自然村之間道路條件差的現象仍然存在。與外界的高速路網連接發展很快，但地區間差距很大，小型機場依然匱乏。

目前，與全國其他地區一樣，青海省很多農牧區居民都在中心城市買房定居，不愿意在鄉村生活，根本原因除了鄉村收入較低、就業機會較少外，公共品服務跟不上也是一個重要原因。許多鄉鎮群眾都愿意把孩子送到省會城市上學，因為教學水平遠比村鎮高是重要原因。如何借助其他國家的經驗，把過度集中在大中城市的資源往鄉村小鎮與農村遷移，是未來城鄉融合的著力點與關鍵點。

總而言之，城鄉融合對于鄉村振興戰略的實施具有極其重要的意義。因為，城鄉融合的主要目標是城鄉間人口結構性置換，城鄉間產業結構布局銜接、城鄉公共服務均等化及城鄉之間有效聯通。上述目標的實現，要發揮市場決定性因素，在積極發揮政府政策作用的同時，要防止過度依賴行政手段，而忽視市場作用。城鄉融合既要體現經濟效率，更要突出社會資源公平分配。可見，城鄉融合任重而道遠，這一過程不僅需要較長時間，而且也需要對政策尺度準確把握。在未來，城鄉融合將成為推動我國鄉村振興的重要支點，鄉村振興有望邁入一個新的發展階段。鄉村振興的本質要求解決鄉村與城市如何共處的問題，是將鄉村置于城市完全不同的方向進行發展，還是使之與城市融合式發展，是面臨的一個重大抉擇。

四、城鄉融合發展是建設“新海西”的重要途徑

城鄉融合發展是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。城鄉融合發展對于解決當前海西城鄉面臨的突出問題具有重要意義。

（一）城鄉融合發展是帶動鄉村振興的核心引擎

在工業化、城市化進程中，農業、農村、農民一直處于弱勢地位，致使鄉村發展中不平衡不充分問題最為明顯，并已經成為制約海西全面協調發展的重要問題之一。農牧民收入低于城鎮居民收入，城鄉交通及基礎設施、公共服務供給差距依舊較大，農村教育、醫療和社會保障水平較低。實踐證明，以城鄉融合發展路徑從根本上消除城鄉二元結構，促進城市基礎設施、公共服務、現代文明向農村延伸、覆蓋、傳播，從而建立融合、互動、耦合的城鄉關系，形成城鄉和諧的良好局面，是帶動鄉村振興的核心引擎。

從發展視角不難看出，城鄉融合發展是推進新型城鎮化的要求。海西州雖然城鎮化程度較高，但城鎮化質量有待提升。因為大量的農牧業轉移人口難以從根本上融入城市社會中，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差較大。人口城鎮化滯后于土地城鎮化，城鎮建設用地開發粗放低效。城鎮化總體滯后于工業化，且區域差異較大。城鎮化進程，一方面，表現為吸納集聚過程，即在城鎮化初期，農村人口、生產要素加快向城市集中，出現城鄉分離。另一方面，表現為擴散輻射過程，即隨著城市經濟能量增強、產業升級，要求拓展地理空間、轉移初級產業，走向城鄉融合。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，加快轉變城鎮化發展方式，統籌謀劃、整體設計新型城鎮化和城鄉融合方略，有利于從根本上解決長期以來城鎮化發展模式粗放帶來的諸多矛盾和問題，有利于破解城鄉二元結構，實現可持續發展。

（二）城鄉融合發展是促進社會全面進步的關鍵舉措

近年來，海西通過踐行五大發展理念，農業農村資源環境得到改善，但一些深層次的問題依舊存在。城鄉融合發展，城鎮要素集聚和城鄉生產要素優化配置，有利于大幅提高勞動生產率和資源利用效率，增強創新能力，促進產業優化升級。城鄉融合發展，有利于促進城市文明向農村延伸，實現城鄉社會共同發展、全面進步，使全體人民共享現代文明成果。

五、城鄉融合發展需要處理好政府與市場的關系

城鄉融合發展進程中，處理好市場與政府的關系、體制機制與政策體系的關系尤為重要。建立城鄉融合體制機制，要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用有機結合。

（一）城鄉融合發展需要發揮市場在城鄉資源配置中的決定性作用

城鄉融合的實質就是把城鄉關系定位為市場關系，讓城鄉生產要素的雙向流動取決于市場。一旦城鄉生產要素能按照市場信號在城鄉間自由流動和重新組合，城鄉差距才會逐步縮小。當前，全面深化體制改革的重點與難點集中在生產要素市場化改革，尤其是戶籍制度和土地制度的改革。土地制度改革關鍵是如何使農村土地集體所有制與市場經濟相銜接的問題。十八屆三中全會提出農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革思路，賦予農戶對土地享有承包權，允許農戶對承包地經營權出租、轉讓、抵押、擔保，以獲得財產性收入。并允許集體經營性建設用地與國有土地同權同價，使農村土地與資本、勞力一樣，成為可以流動的商品。城鄉分割的戶籍制度是城鄉二元體制的基石，其改革的核心是解決農業轉移人口市民化問題。破解農民工市民化涉及戶籍、土地、就業、住房、教育、醫療、社會保障等一系列改革難題。

（二）城鄉融合發展需要發揮政府在城鄉資源配置中的作用

通過制定發展目標、創造發展環境、實施經濟政策促進城鄉融合發展。海西州通過農村三產融合發展、特色小鎮和美麗鄉村建設等舉措，城鄉融合發展走在全國前列。堅持農業農村優先發展的指導思想，把政府掌握的公共資源優先投向農業農村，以此帶動城市生產要素向農村流動，逐步實現城鄉基礎設施和基本公共服務均等化。

從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”，再到“城鄉融合發展”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。城鄉融合不僅體現為城鄉經濟的融合，也體現為城鄉空間、城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉生態環境的融合。

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（作者單位：中共青海省委黨校）