青海生態文明建設的路徑選擇

才吉卓瑪

摘要：建設生態文明已成為當今時代的主旋律，是青海未來發展的必然選擇。改革開放40年來，青海省立足經濟總量小、生態地位重要特殊及人口少的特殊省情，積極推進生態文明建設并取得階段性成效，同時也面臨新情況新挑戰，并與“生態大省、生態強省”的目標存在顯著差距。在新時代，青海省委在深化省情認識的基礎上提出了“一優兩高”戰略，為生態文明建設賦予了新的時代內涵和實踐意義。本文簡要梳理和總結了青海生態文明建設歷程及其取得的成績，重點從培育生態文化、提升生態治理水平、挖掘生態潛力、增強制度執行力四個方面探討了生態文明建設的路徑選擇。

關鍵詞：生態文明建設;生態環境保護;生態經濟;生態制度;生態理念

生態文明建設是指人類積極改善人與自然、人與人的關系，建立可持續生存和發展環境所進行的物質、精神、制度方面活動的總和。在這里生態文明建設已不單是節約資源、保護環境的問題，而是要將生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各個方面和全過程。人與自然是命運共同體，生態環境保護與綠色發展已成為世界性課題，也是近40年來各國政府和社會民眾孜孜以求的目標，是全球可持續發展的大趨勢，是黨和政府的重要使命，是民眾所愿。黨的十八大、十九大作出了統籌推進“五位一體”的總體布局、協調推進“四個全面”戰略部署，把生態文明建設的重要性提升到前所未有的高度。2016年8月，習近平總書記在考察青海期間的座談會上，圍繞青海工作提出“四個扎扎實實”：扎扎實實推進經濟持續健康發展，扎扎實實推進生態環境保護，扎扎實實保障和改善民生，扎扎實實加強規范黨內政治生活。青海省委、省政府深入貫徹落實習近平總書記“四個扎扎實實”重大要求，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，始終堅持“生態保護優先”的發展戰略，把生態文明建設放在突出位置，加快推進生態文明建設步伐。青海省委十二屆十三次全會提出了“從經濟小省向生態大省、生態強省轉變”的理念。十三屆四次全體會議作出“堅持生態保護優先，推動高質量發展，創造高品質生活”的戰略部署。青海若干年來的生態文明實踐正是根植于國家生態文明建設取得的累累碩果。

一、加快推進青海省生態文明建設的緊迫性

立足青海省情實際，加快推進生態文明建設是實現青海生態經濟社會協調可持續發展的必由之路。青海的經濟發展狀況、生態環境現狀及其他因素決定了青海省加快推進生態文明建設的必要性和緊迫性。

經濟發展水平落后。青海國民生產總值在全國中的占比僅為0.35%。分析過去5年的數據，青海經濟總量一直維持著現狀。從其他經濟指標來看：人均可支配收入低于全國水平;經濟發展主要依靠國家投資拉動;民生改善主要依靠中央財政轉移支付;經濟發展方式仍存在消耗較高、成本較高、產品質量難以提高、經濟效益較低等粗放型格局。此外，青海省的貧困覆蓋大、程度深。截至2016年底，青海省還有36個貧困縣（市、區），1218個貧困村，建檔立卡貧困人口39.7萬人。青海省貧困發生率為10.3%，高于全國5.8個百分點（全國為4.5%）。青海經濟發展現狀呈小而弱的特點，經濟發展遇到瓶頸，因此，必須盡快轉型發展。

生態地位重要而特殊。青海省是青藏高原生態安全屏障的重要組成部分，是全球氣候變化敏感區，是中國乃至東南亞的重要水源地，是具有全球意義的生物多樣性重要地區。青海的生態地位無可替代，生態價值和作用早已超出了省域范疇，有著全國乃至全球范圍的意義。然而，由于地球環境因素和人類經濟活動等多重因素影響形成的青海高寒生態系統的脆弱性和敏感性特征。因此，青海的生態環境保護與建設工作任務顯得尤其重要和艱巨。

人口少，資源環境壓力小。從人口數量來看，2016年青海省總人口593.5萬人，人口密度為8.2人/平方公里。與人口大省相比，青海省人口對資源和環境的承載壓力明顯較小（對水資源的壓力指數0.14，對耕地壓力指數0.95）。因此，要創建“生態大省、生態強省”這一宏偉藍圖沒有人口負擔和壓力，相反存在明顯優勢。從人口聚集度來看，青海省人口集中分布在東部地區，該區面積占青海省的4.8%，人口占青海省的73%，人口密度118.5人/平方公里;西部地區面積占全省95.2%，人口占青海省的27%，人口密度2.2人/平方公里。青海省屬人口高聚集度地區，并屬于生態系統脆弱區，這有利于青海省主體功能區自然生態系統的自我修復、生態保護與建設項目的實施，為推進青海省三江源國家公園體制試點及其他保護區建設創造了先行條件。另外，青海省大部分地區人口聚集度低，為青海省高寒物種繁衍生息提供了充足空間，進而對青海省生物多樣性保護提供了良好基礎。

二、青海省生態文明建設的可行性

從全球層面來看，經歷了工業革命時期慘痛的環境代價之后，人類對環境問題逐漸覺醒，以四次世界性環境大會為代表，各國就環境問題逐步達成共同原則。生態環境保護與綠色發展成為全球大趨勢和大方向。2015年底，巴黎大會成功通過《巴黎協定》，為2020年后全球合作共贏、公正合理的全球氣候治理體系形成具有歷史性意義。青海省是一個巨大的碳匯盈余地區，每年為其他地區提供的固碳服務價值占40%。因此，隨著全球氣候治理體系的構建，也將為青海省建立碳排放權交易市場帶來良好的契機。

從國家層面來講，黨的十八大以來關于生態文明建設作出了一系列的戰略部署和制度設計。我國生態文明建設的總體戰略構想從“五位一體”逐漸發展為“五大發展理念”，從對社會發展布局的一個重要組成部分上升到執政理念、社會共識、全民行動，全黨全國人民對這個問題的認識和重視程度不斷加深。黨的十八屆四中全會強調，用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。十九大報告提出：加快生態文明體制改革，建設美麗中國。明確指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。生態文明建設戰略地位明顯提升。2015年5月，中共中央、國務院發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。對青海具有重大意義的是2015年12月中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》。2018年1月，國家發展改革委網站對外公布《三江源國家公園總體規劃》，明確至2020年正式設立三江源國家公園。生態文明建設制度設計逐步完善。目前，青海是實施國家級生態項目最多的省份。已實施退耕還林、天然林保護、“三北”防護林體系建設、退牧還草、三江源自然保護區保護與建設、青海湖流域生態環境保護與綜合治理等一系列國家級生態保護與建設工程。1998年至2012年間，青海主要生態工程總投資額達238.35億元。2014年1月，總投資達160億元的三江源保護二期工程接續啟動，三江源區、青海湖流域、祁連山區成為青海省三大項目實施區。可見，無論是國家層面的思想戰略部署，還是已實施的國家級生態項目，國家為青海省生態文明建設提供了前所未有、無以復加的支持，為青海省生態文明建設提供了理論基石和頂層規劃，是青海加快推進生態文明建設進程的重要機遇。

從省情層面出發，青海生態文明建設的進程可以追溯到20世紀70年代，以成立青海省環保局為基點，青海生態環境建設和保護力度逐漸加大。2007年12月，根據黨的十七大精神，青海省委作出確立“生態立省”戰略;2010年，省委十一屆九次全會指出，青海發展的規律就是推動跨越發展、綠色發展、和諧發展和統籌發展;2012年，省第十二次黨代會對建設生態文明先行區、切實提高可持續發展能力作出了戰略部署，在重大政策和體制機制創新上先行先試;2015年，省委十二屆十次全會提出，把生態優先理念貫穿到經濟社會發展各個方面，堅持以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展;2017年，第十三次黨代會提出了從經濟小省向生態大省、強省轉變的理念;2018年，作出“堅持生態保護優先，推動高質量發展、創造高品質生活”戰略部署。青海生態文明建設的戰略規劃和發展思路日益明晰，生態環境保護與建設重大項目穩步推進，為實現“生態大省、生態強省”目標鋪墊了基石、增強了活力和動力。

三、青海省生態文明建設的成效與未來思考

（一）青海省生態文明建設的階段性成效

在黨中央、國務院和國家有關部委的大力支持下，青海省委、省政府全力實施和推進“生態立省”戰略，堅持生態保護優先戰略，把生態文明建設作為貫徹落實新發展理念的重要舉措，加快向生態大省、生態強省轉變，著力推進兩型社會建設，經過40年的努力，如今青海生態文明建設取得階段性成效。生態環境明顯改善。五大生態板塊的建設規劃格局基本形成;重點生態功能區生態環境狀況明顯好轉;城鄉人居環境質量明顯改善;水環境保持二類以上優良水質;黃標車淘汰、煤改氣走在全國前列;全省四項主要污染排放總量均控制在國家下達指標以內，節能減排目標全面完成。生態經濟體系基本形成。農牧業產業化持續壯大，戰略性新興產業增長20%以上，裝備制造業增長22%，輕工業占比提高2.6個百分點，高新技術產業占規模以上工業比重由3.4%提高到6.2%。旅游總收入占全省GDP的10.26%，服務業占比提高4.4個百分點。生態制度不斷完善。三江源國家公園體制、國際重點生態功能區自然資源資產負債表編制、主體功能區制度、生態保護功能紅線劃定、排污權有償使用和交易、集體林權流轉、草原補獎和保護責任掛鉤試點等方面取得了積極進展;在國土空間管理、生態保護建設、生態補償機制管理制度等領域相繼研究出臺地方性法規政策，生態保護法規體系逐步完善。生態文明理念深入人心。近年來，黨校系統非常重視黨政機關干部生態文明教育培訓，通過安排專題課程和舉辦生態文明建設相關研討班等，增強各級領導干部生態文明建設責任意識和擔當意識;積極開展生態文明國民教育試點，在青海大學開設生態文明有關課程，選擇10所中小學開展生態文明教育。大力推進創建生態示范鎮和縣（區）工作及綠色社區創建評選活動，舉辦低碳新生活、綠色新消費等群眾主體宣傳活動。

（二）青海省生態文明建設的思考

青海省生態文明建設取得了可喜的成績，但總體形勢并不樂觀，依據國家統計局發布的各地區生態文明評價結果和中央環保督察組向青海反饋的情況，青海生態文明建設任重道遠。制約生態文明建設進程的主要問題包括以下內容：資源環境方面：環境治理水平較差、資源利用效率低、生態保護進展緩慢;生態制度方面：生態制度執行力度不夠;生態經濟方面：發展水平相對滯后;生態理念方面：生態優先的觀念樹立得還不夠牢固，公民綠色生活消費理念踐行度不夠。現階段青海生態文明總體水平和質量與“生態大省、生態強省”的目標差距較大。因此，必須繼續深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中和五中以及十九大精神，全面落實黨中央、國務院各項決策部署，緊緊圍繞“堅持正確方向、全面深化改革、奮力打造三區、建設全面小康”的戰略任務，把生態保護優先作為立省之要，以主體功能區戰略為依托，以建設全國生態文明先行示范區為契機，推動高質量發展，創造高品質生活。

1.牢固樹立“生態保護優先”理念，培育全社會生態文化

生態文明理念是建設生態文明的精神依托和道德基礎。只要樹牢正確的生態理念，促使全社會對生態環境的保護與建設轉變為自覺行動，才能解決生態文明建設的根本問題，才能為生態文明建設奠定基礎和樹立生態文化自信。因此，必須牢固樹立生態保護優先理念， 深刻領會“綠水青山就是金山銀山”，以此為指導處理發展與保護的關系，確立生態文明的行為規范，積極培育生態文化，深度挖掘和傳承青海省特色生態文化，使生態文明成為全社會主流價值觀。倡導綠色生活生產行動，倡導低碳出行、健康出行、文明出行，全方位開展反對浪費行動，嚴格限制發展高耗能、高耗水服務業。全面提升公共機構人均能耗降低率、綠色產品市場占有率、新能源汽車保有量增長率、綠色出行量、城市建成區綠地率等綠色生活指標，真正使生態文明建設落地見效。

2.全面提升生態環境治理水平、資源利用效率

青海位居生態要地，資源合理利用和生態環境保護與建設顯得尤為重要和突出。因此，未來青海生態文明建設的著力點就是全面提升資源與生態環境的總體水平，提高“環境治理”“生態保護”和“資源利用”指標指數。

一是加大生態系統保護力度，堅決筑牢國家生態安全屏障。推進三江源、祁連山、青海湖、東部干旱山區和柴達木地區五大板塊的重大生態工程和退牧還草、天然林資源保護、“三北”防護林建設、湟水流域百萬畝人工造林、國家沙化土地封禁保護區補助試點、野生動植物保護與自然保護區建設、濕地保護與恢復等重點生態保護和建設工程，加快生態安全屏障建設。

二是嚴守生態環境保護紅線，大力整治生態敏感區域環境問題。強化自然保護區管理，持續開展“綠盾”自然保護區監督檢查專項行動，依法依規核準自然保護區范圍及功能區邊界，理順自然保護區管理機制。

三是全面推進污染防治，著力解決突出環境問題。實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加強農業面源污染防治，加大城鄉環境綜合整治力度，推進重金屬污染防治，開展礦山地質環境恢復和綜合治理，加快治理大氣和水等突出生態環境問題。重點解決湟水流域污染治理水平低、生活垃圾處置不規范，污染隱患突出、工業園區環境污染管控滯后等突出問題。

3.深度挖掘和發揮生態潛力，加快提高生態經濟發展質量

生態美、生態資源豐富成為促進青海綠色發展的最大資本和優勢。結合青海產業基礎、國家政策導向和市場需求，在保護獨有生態資源的同時，深挖潛力，努力讓其轉化為生態產業發展動力，是加快推進青海省生態文明建設的途徑。現階段要著力打好生態經濟牌：

一是鹽湖資源綜合開發利用，提高鹽湖資源綜合利用效率，推進鹽湖產業向新材料領域拓展，以做大做強鋰電產業為重點，向系列化、高質化、多樣化發展，提升全產業鏈競爭力。

二是發展好清潔能源產業，推動清潔能源產業向結構更優、動力更足、實力更強、效益更高邁進，力爭早日把青海省建設成國家重要的新型能源產業基地。

三是加快建設高原特色現代農牧業產業體系、生產體系、經營體系，重點打造牛羊肉和青稞、枸杞以及冷水魚等特色優勢品牌。

四是打造好大美青海品牌，建設高原旅游名省。

五是發揮好生態衍生產業優勢，積極探索和建立碳權、水權、土地置換交易市場。同時，以生態市場為導向，促進經濟結構優化、培育綠色產業壯大、提升生態產品質量，全面推進青海省供給側結構性改革是破解生態經濟發展的根本動力。特別要強調的是，主動研判生態市場變動情況，掌握市場發展規律，以確保規劃、項目、政策具有較強的“生命力”。

4.加強生態文明制度執行力

加強生態文明制度執行力，評價和考核是重要手段。在現有考核體制外，應聘請第三方進行評估，不僅評估政策執行效率和效果，也注重評估政策合理性和實踐性，實現從政策構建到政策效能全過程績效評價，以全面提升政策的科學性、嚴謹性、準確性，為優化政策體系、提升執行能力提供依據和參考。因此，要提高生態文明建設水平和效率，必須繼續認真學習貫徹習近平總書記生態文明建設重要戰略思想以及黨中央、國務院有關生態環境保護的方針政策、決策部署，把保護環境轉變為思想自覺和行為自覺。嚴格落實“黨政同責，一崗雙責”，明確黨委、政府及有關部門環境保護工作職責，形成權責明晰、齊抓共管的環境保護工作新機制。強化考核追究問責，新增或加大生態環境保護在各級特別是縣級領導班子、領導干部考核指標體系中的指標和考核權重，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的進行追責。

參考文獻：

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（作者單位：中共青海省委黨校）