農村低保政策執行中的福利治理困境的形成邏輯

和紅 陳乃一 黃茂捷

摘 要：農村低保政策是社會治理的重要手段之一，發揮著兜底保障、維持穩定、資源再分配的功能，是常態社會治理的重要方面，是國家貧困治理的重要保障。文章立足福利治理場域視角并借鑒其他視角的相關成果，通過對福建省A縣農村低保實施過程的深度考察，闡釋了農村低保的運作過程中的福利治理困境，分析在復雜場域中政策目標定位偏差發生的邏輯。研究發現，雖然現有的政策工具和識別技術不斷完善，但是基層民政工作人員的政策執行價值取向在避免審計部門和紀檢部門問責與上級提高低保覆蓋率間權衡，導致其政策把握尺度過嚴，形成了一定數量的低保邊緣戶，上級提高低保覆蓋率指標也難以實施。

關鍵詞：偏差；福利治理場域；農村低保；低保邊緣戶

一、問題的提出與文獻述評

農村最低生活保障制度（簡稱農村低保）是農村低保政是社會治理的重要手段之一，發揮著兜底保障、維持穩定、資源再分配的功能，是常態社會治理能力的體現之一，是貧困治理的重要保障。農村低保是否能夠真正發揮作用，很大程度上取決于政策瞄準機制和落實過程的效率，即對貧困者的瞄準精度。朱夢冰、李實利用 2013年住戶調查數據對現行農村低保瞄準進行分析發現，農村地區實際低保覆蓋率較低，漏出率和誤保率較高，在697戶低保戶中符合低保線標準的低保戶僅占全部低保樣本戶的9.18%，漏出率高達82.61%，誤保率高達90.82%；并且，三大地區低保樣本的瞄準率進行對比發現，東部地區的漏出率最高，但誤保率較低，西部地區的低保漏出率和誤保率較低，中部地區的誤保率最高。有鑒于漏保、錯保一直廣為詬病，學術界和實踐界都從技術和政治層面進行了深入思考，以期糾正低保政策制定和實施過程所形成的目標定位偏差。

從技術視角看，瞄準機制簡約化通用性的內在要求與社會環境復雜多樣的現實狀況之間的矛盾導致瞄準偏差的出現。貧困類型的多樣化、家庭收入核算難度以及核查內容的復雜性化等客觀環境因素在面對統一、簡約的收入目標定位機制時，必然會出現低保政策的瞄準目標與認定標準莫衷一是。針對收入測量困境，中央層面提出將低保認定條件由“收入標準”轉變為“收入—財產標準”，地方政府也出臺相關措施實現“收入—財產標準”的政策落地，并且成立了居民經濟狀況核查中心、推動省級經濟核對平臺等技術手段的實施。

政治視角主要基于“自上而下”和“自下而上”政策運行的體制，即從政策運行的科層系統層面探求低保目標定位偏差的形成原因。“自上而下”路徑強調政府系統內部“委托——代理”的治理關系，基于基層代理人的制度執行偏差與權力尋租，從瞄準依據、對象識別方法、監督制度等制度程序上反思低保存在的制度漏洞。實際上，農村低保政策執行更是一個由政策對象、相關利益群體、村干部等社會行動者“自下而上”主動參與的雙向互動過程，村干部扮演著基層官僚和行政人員的雙重角色，大量的政治和社會因素充斥于低保政策執行中，政策執行難以具備必須的中立性和技術性。與理論界的解釋呼應的是，中央出臺一系列政策規范低保的操作程序，削弱村干部對社會資源配置的扭曲性操作，強化基層政府在低保實施和監督中的主導地位。同時，地方的紀檢監察機關聚焦社會救助領域瞄準精度，堅決查處違規違紀問題、糾正“寧漏勿錯”等懶政不作為和不正之風。

從理論上講，技術視角和政治視角的研究思路雖然找到了瞄準偏差的直接原因，但是僅從技術手段、政策執行主體一個方面考察，忽視了政策執行過程技術手段、政策執行主體以及政策執行的情景是交織互動。同時，實踐層面技術手段的改進和紀檢監督的加強是否真正實現了應保盡保，是否引致了一些新的瞄準偏差。治理場域本質上是基于地理或議題形成的制度生活空間，不同能動主體在依據場域中的制度規則和自身占據的位置構建起相對穩定的關系網絡和可預測的互動行為模式。治理場域視角克服了技術視角、政治視角僅從一個層面討論政策運作的局限，能夠描繪出治理情境中各類結構之間的互動模式和各自演進的過程，將低保政策運作過程放到更寬廣的視閾加以探討，不僅蘊含著理論上的突破，更能對現有的低保運行現狀進行全新的解釋。本文立足福利治理場域視角并借鑒其他視角的相關成果，通過對福建省A縣農村低保實施過程的深度考察，闡釋了農村低保的運作過程中的福利治理困境，分析政策目標定位偏差發生的邏輯。

二、理論基礎與分析框架

福利治理”主要有兩層意涵：（1）對福利的治理，超越傳統政府范式下的福利發展模式和機制基礎上，通過多元主體結構的重新組合、權力（權威）形式的重新調整、作用機制的重新融合，從而實現特定福利目標的系統性實踐。在此過程中，“福利”是治理的對象、治理的內容。（2）以福利進行治理，指政府借助福利政策、福利資源和福利計劃進行社會治理的實踐過程，實質是國家治理體系對福利要素的結構性吸納。依據第一層福利治理的含義，農村低保制度將全體農民作為潛在的保障對象，但它并非普惠型的公共福利，而是有選擇性地針對特定群體，將保障對象規定為“家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準，即只有當個體通過自己的努力無法達到最低生活標準，成為底線人群時才有享受社會救助的。依據第二層含義，農村低保政策成是社會治理的重要手段之一，發揮著兜底保障、維持穩定、資源再分配的功能，是常態社會治理能力的體現之一，是貧困治理的重要保障。

福利治理必然會嵌入特定的社會環境，這里“特定的社會環境”就是福利治理場域。本文認為，福利治理場域是多元行動主體為了處理公共福利事務而建構的、其關系和行為模式受到普遍認可和接受的制度生活領域。福利治理場域的結構包括三個維度：一是福利治理場域的構成主體。農村低保政策的福利治理場域的多元行動主體至少包含省民政廳、縣市民政局、村級與農民，這些能動主體在場域網絡中都占有特定的位置、發揮不同的作用。二是福利治理場域形成的原因。就農村低保政策而言，福利治理場域的形成主要包括多重關系類型所構成的鄉土社會場域和基于社會救助資源分配的政治場域，政治場域又由自上而下的行政網絡和橫向監督網絡構成，鄉土場域則是多種要素、資源、規則、網絡及其博弈構成的特殊地方性情景。三是福利治理場域運行的制度。制度能夠向場域內的行動者提供穩定性和意義的規則性、規范性和文化。不同的部門和機構在各自履行智能時形成的相對固定且各不相同的組織偏好和資源配置。省級民政部門出臺的家計調查實施細則以及家庭收入核查辦法，同時又出臺了支出型貧困的補充意見，構成了低保政策福利治理場域的正式規則；縣級和村鎮民政部門工作人員處于科層制結構的最底層，并沒有太多的制度話語權和解釋權，他們在體制內的長期工作中形成了一些約定俗成的行事邏輯，體現最為明顯的就是慣性的行政思維，“上面怎么規定我們就怎么做”，“不犯錯”成為他們最基本的行事邏輯。四是福利治理場域運行機制。即無論是低保制度還是精準扶貧，其救助對象的范圍通常都是由上級限定（界定）的，基層政府是根據下達的指標確定貧困人口。這也就意味著，無論是政策文本還是代理人的政策執行事實上都處于上級的數量控制之下。低保政策執行的政治場域包括自上而下一體化推進的治理結構和橫向的政府部門間關系的治理結構。行政系統對政策目標的解讀常常對其選擇與傳達政策工具的傾向性有顯著的影響，而且不同層級行政機構和不同政府部門會將其部門利益訴求滲透進政策目標的解釋之中，這就會形成不同政府部門乃至不同層級行政機構有時會發生直接沖突與不一致。在低保政策執行中，縣級民政部門和鄉鎮將“一個不錯”排在“一個不漏”的前面，而省級民政部門基于擴大低保覆蓋面的政績要求，將“一個不漏”排在“一個不錯”的前面。

三、低保福利治理困境的特征

（一）“游走”的邊緣人員：多樣化的貧困現實與政策一刀切

縣市普遍采用“農民人均收入”的辦法來認定低保戶，同時再經省平臺核實，最終確定農戶的低保資格。2015年F省啟用省級核對平臺經濟核對后，民政部門基本將省經濟核查平臺的認定結果直接作為低保認定標準，通過核查雖然可以查出了以往無法掌握的低保家庭經濟收入、存款數額、購買房產和非生產性必需的機動車輛，但是都是嚴格標準一刀切，所有稍微不符合條件（大部分是屬于邊緣附近的貧困人員）都被清理出去。低保邊緣人員具體上有以下幾種情形。

第一種情形，有少數家庭收入雖略高于低保標準，但因病、因災、子女就學等原因造成家庭開支較大，生活基本屬于入不敷出，處于極度困難的人群也被清退。案例一：B鄉D先生，其妻為重度殘疾人（精神2級），需要長期服藥治療，每年需花費大筆醫療費，一家四口人居住在破舊的危房里。家庭經濟來源于D先生打零工雜工來維持。因為D先生前幾年辦了茶葉店工商執照，現在卻沒經營，也無收入。2017年初，借錢按揭買了小轎車約12萬，兩三個月后，因無法償還按揭，就將小車賣了，按揭未期滿不能過戶。D先生原屬于國定貧困戶，通過幫扶于2016年底脫貧，但由于家庭經濟收入不穩定，經濟非常脆弱，屬于低保邊緣戶，但又擁有小車以及營業執照，按規定無法納入低保。案例二：C鄉為安溪縣的城東新區，有很多拆遷戶。特別是一些孤寡老人60多歲，已經沒有什么收入來源，但村干部基本都不敢給他納入低保，而且這種現象在大建設、大開發的鄉鎮普遍存在。原因在于這些老人名下有多套的拆遷安置房，但這些安置房不僅沒交房連房地產權證都沒有，農戶都是借錢過日子。

第二種情形，家庭收入波動較大，因無法準確核實而沒有予以低保。案例三：C鄉S先生患有下咽癌，喪失勞動能力；妻子在家養豬；長女訂婚生子，戶口未遷出，次女還在學校。經經濟核查其家庭出入賬有15萬元（經核查為扶貧款），金額較大。案例四：C鄉C老漢，C老漢生病喪失勞動能力，其妻及兒媳在家務農種植淮山，其子在外打工，月收入2800元。經經濟核查，其家庭出入賬有18萬（經核查為扶貧款），存款2千多。因C鄉從事電信詐騙活動的人員較多，無法確定其是否參與或將賬號借給他人用于詐騙犯罪活動，故沒有予以低保。

第三種情形，一些貧困戶在政策收緊時被排除，在政策放松時又被拉入。案例五：C鄉W先生：2016年3月份省核對平臺發現W先生有存款30萬元，其子有存款21萬元，不符合低保要求，從2016年第二季度開始取消低保要求。W先生不服民政部門的做法，多次到鄉政府上訪要求恢復低保資格，理由是自己為殘疾人沒有勞動能力何來的30萬元，兒子為精神失常長期被關在屋子里，連銀行卡都不會辦理，怎么會有存款。況且自己是真實貧困，家庭困難全村都知道的，住房都快塌下來了。后來經W先生回憶，曾經有鄰居花150元購買他們父子的身份證的復印件，當時他也沒太在意。鄉政府在W先生多次上訪后，經入戶調查和村鎮干部的核實，讓其先聯系鄰居將銀行存款全部取出，并進行銷戶，等下次低保申請時，再上報省平臺核查。到2017年7月，省核對平臺查詢，發現W先生因一個女兒嫁出未遷戶口，未按實上報，所以低保申請未通過；2017年，根據省民政廳關于進一步增強低保制度惠民實效六項措施的通知，針對殘疾人放寬申請條件，可以先上報通過再核實。W先生一家三口人于2018年1月起才被列入低保。

（二）上級“一個不漏”與下級“一個不錯”；福利治理困境

2016年以來，F省不斷全面提高城鄉低保標準，特別是農村低保提標幅度普遍加大，但低保人數仍呈持續下降趨勢，低保對象占戶籍人口比例明顯偏低。這種狀況與F省經濟社會發展水平很不相稱，并引起民政部的注意。鑒于全省低保人數一直處在持續降低的境況以及民政部門的壓力，F省民政廳出臺《關于進一步增強低保制度惠民實效六項措施的通知》，要求各地要先納保，后審核，堅持把“一個不漏”放在“一個不錯”前面，堅決防止“寧漏勿錯”傾向，進一步放寬低保審核標準，以及完善延保減退機制，來確保低保惠民舉措落地見效。但是該措施落實效果并不理想。

盡管農村低保在實現“應保盡保”方面卓有成效，但在執行過程中產生了民政廳和縣市、鄉鎮民政機構及工作人員在政策目標定位上不一致。為使有限的福利資源能夠得以最大效率的使用，縣市、鄉鎮民政機構及工作人員需通過嚴格的工作程序與方法去進行低保對象的瞄準，滿足“精準”的要求，這成為基層民政工作人員政策執行的主要原則，表現為嚴格把關低保資格審查、審批過程。同時，在出現了低保標準不斷提升但低保人數不斷下降的現象后，上級民政部門開始反思并試圖糾正這種過于嚴格甚至是苛刻的政策目標定位方式，放寬低保政策準入機制。這是兩種不同取向的行事規范，都有著各自的行為動機和實際效果，形成福利治理事實上的困境。

A縣早在2015底開展農村低保清查活動，由縣紀委聯合民政局、工商局、公安局、住建局進行多部門聯合行動，僅2016年享受農村低保人數比2015年下降了45.9%，除了部分“人情保”、“關系保”被清除，但也有大量屬于低保邊緣的貧困戶被清除，或者先被退保后再被納入。鄉鎮村居根據核查結果對不符合要求的低保對象進行全面清退，這些被清退的對象大部分是不符合政策要求的。2017年底農村低保人數比2016年底下降了9.32%。

農村低保對象瞄準采取省級平臺進行核對，雖然實現了制度的規范化和公開透明，但是依然不能有效識別一些事實上的貧困對象。低保對象的類別化，使得部分符合條件的低保對象被排除排斥在低保制度之外。鄉鎮村居干部認為通過此次核查，今后如再發現有不符合條件的人員納入低保，上級肯定要追究問責，特別是紀委監察、審計等部門重點關注的領域，因而把握政策尺度過嚴，寧左勿右。各鄉鎮民政辦負責人均有反映有些貧困戶甚至是重度貧困戶因為硬性條件約束而無法納入低保。

F鎮副鎮長陳忠旺：現在貧困對象多樣化，上級政策不穩定，沒有細化方案，導致基層干部對貧困對象識別沒有很好的把握，特別是紀委和審計部門的標準跟民政部門給我們的標準是兩套不一樣，民政要求“一個不漏，一個不錯”而紀委是“一個不錯，一個不漏”，對于我們來說，當然是嚴格執行紀委標準，這樣也導致一些可上可下處在走鋼絲的貧困戶被我們剔除掉。