我國失獨家庭精準扶助政策創新研究

孫東青 劉美華 王中燦 馮顯東

自上世紀70年代末我國全面推行計劃生育以來，廣大群眾積極響應國家號召，自覺實行計劃生育，為經濟社會發展提供了有利的人口環境[1]。目前，失獨家庭由于獨生子女傷殘死亡，其身心健康受到很大影響[2]，并在生活保障、養老照料、大病醫療、精神慰藉等方面遇到一些特殊困難。這些家庭是我國實行計劃生育政策以來形成的特殊群體，已由社會“光榮群體”變為“弱勢群體”[3]。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》將幫扶存在特殊困難的計劃生育家庭列為國家“十三五”期間的一項重要任務。十九大報告指出，堅持在發展中保障和改善民生，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。這無疑對失獨家庭的扶助工作提出了更高的標準，如何在新的歷史條件下為失獨家庭提供更為精準、有效的幫扶，使他們的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續成為重要議題。

一、失獨家庭精準扶助的內涵及作用

失獨家庭精準扶助的定義是精確對準失獨家庭和人口，在精準識別失獨家庭和人口的需求和主要困難基礎上，以失獨家庭迫切需求且政府有義務也有能力提供的幫扶需求為重點，有針對性的采取幫扶措施，保障失獨家庭需求，解決其面臨的主要困難，提高失獨家庭對扶助工作的滿意程度。失獨家庭精準扶助的主要內容包括：失獨家庭的人口需求和主要困難的精準識別及精準扶助，失獨家庭的動態管理和扶助效果的精準考核。對需求的精準識別即通過一定的方式將失獨家庭和人口的需求和主要困難識別出來，它是精準扶助的基礎。精準扶助是指針對失獨家庭和人口的不同需求和面臨的主要困難，采取舉措，保障失獨家庭和人口的利益。失獨家庭的動態管理是將失獨家庭和人口納入信息管理系統，搜集失獨家庭和人口的家庭基本信息、面臨的主要困難、幫扶舉措等，為精準扶助提供信息基礎。精準考核主要就扶助效果進行考核，主要針對扶助舉措的提供者。

目前我國失獨家庭總量和規模沒有明確的數目，眾多學者通過多種方式對失獨家庭總量及變化趨勢進行了預測，如王廣州估算我國將有1000萬的失獨家庭[4]，陳恩估算我國2010年涵蓋具有再生育能力的廣義失獨家庭規模為851.7萬[5]，《中國老齡事業發展報告（2013）》顯示，2012年中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加[6]。雖然基于資料和預測工具的不同，學界目前對失獨家庭總量及變化趨勢還未達成一致意見，但總的來說，失獨家庭總量較大，涉及到眾多人的利益為學界公認。這也說明我國從國家層面對失獨家庭和人口的規模和發展趨勢存在不確定問題，扶助政策存在許多盲點，供需存在錯位的問題。通過建立精準扶助機制，將由粗放式扶助轉為精細化扶助，合理利用國家扶助資源，精準對接失獨家庭和人口的需求，解決其主要困難，促進失獨家庭扶助高質量發展。

二、失獨家庭精準扶助的特征

（一）扶助需求精準化

明確扶助對象的需求和主要困難是扶助舉措精準化的前提。扶助需求的精準化主要通過建立暢通的需求表達、反饋機制，聽取扶助對象的意見，將自上而下的調查與自下而上的主動傳遞結合起來，把握失獨家庭對于服務需求的發展變化情況，確保及時有效地獲取失獨家庭的扶助需求信息，從而找準其最關心、最直接、最現實的利益問題。另外，在精確識別失獨家庭現實而緊迫的扶助需求的過程中，需要加強對其需求的預期管理，既不降低標準，也不盲目承諾，避免脫離實際提高失獨家庭對扶助內容和扶助標準的預期。

（二）扶助主體多元化

當前對于失獨家庭的扶助，存在著主體單一的問題。在實際運作中，仍然是以政府為主導，社會力量參與相對不足，難以滿足扶助對象差異性所帶來的多樣化的扶助需求。事實上，隨著市場體制的建立健全和社會力量的發展壯大，理應有更多的主體參與到對失獨家庭的幫扶中來。需要注意的是，強調扶助主體多元化，并非簡單地讓政府將對失獨家庭扶助的職能交給市場或者社會本身，更不意味著公共服務的無政府主義。相反，幫扶主體的多元化對于政府履行幫扶職能的方式提出了更高要求，其主導地位不是削弱了，而是增強了。政府不僅要扮演相關服務的生產者和提供者的角色，還要扮演市場、社會等其他幫扶主體的培育者和監管者的角色。因此，應在堅持政府主導、多方參與的前提下，在適當加大公共服務的財政投入力度的同時，建立健全政府向社會購買公共服務的機制，鼓勵和引導市場主體和社會力量的參與，通過政府、市場、社會等多元主體之間的競爭與合作，發揮各自的比較優勢，多方面、多渠道增加失獨家庭相關產品和服務的有效供給。

（三）扶助內容多樣化

獨生子女家庭結構的突然斷裂導致其成為特殊而又脆弱的空巢家庭，其不僅要承受喪子之痛，還面臨更多的醫療、養老、社會融入等一系列現實難題[7]。雖然我國對失獨家庭扶助實施了很多有針對性的政策，也取得了較好的成效，但扶助工作還有許多提高的空間。比如，目前對“失獨”家庭的幫扶主要集中在經濟扶助方面，而對于精神撫慰、養老、醫療等問題涉及相對較少，扶助范圍相對狹窄。因此，對于失獨家庭的精準扶助，首先要通過建立暢通的需求表達、反饋機制，精準識別扶助對象需求，為公共服務規劃的設計制定奠定基礎，避免出現因為供需錯位而導致的“費力不討好”的尷尬局面。另外，通過多元幫扶主體的合作互動，整合服務資源，精確扶助內容，促進由傳統的物質救助轉向生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，實現扶助方式的多樣化、組合化、專業化和個性化。

（四）扶助結構合理化

當前失獨家庭幫扶工作面臨的形勢是：一方面，隨著我國經濟增速明顯放緩，財政收入將不可避免地受到影響，政府能夠投入到失獨家庭幫扶領域的資源難以保持持續快速的增長;另一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，失獨家庭對幫扶的期望和需求也越來越多樣化，僅靠增加財政投入，不一定能帶來幫扶效果尤其是主觀滿意度的提升。就目前可供參考的扶助制度而言，都是比較籠統的規定，并沒有對失獨家庭進行細分，更談不上分類扶助，往往采用統一的政策和標準開展扶助，造成扶助供給與需求之間一定程度上的脫節。因此，對于失獨家庭的幫扶已經到了必須調整結構才能進一步提高幫扶效率和改善幫扶效果的階段。推進失獨家庭的精準幫扶工作，迫切需要解決失獨家庭幫扶中存在的結構性問題，加大對失獨家庭扶助需求的關注，圍繞失獨家庭的合理需求，既盡力而為，又量力而行，不斷提高扶助的針對性和有效性，減少幫扶項目和內容與失獨家庭現實需求之間的錯位現象。

三、失獨家庭精準扶助的框架構想

對失獨家庭的精準扶助并非簡單的公共服務組織結構重組或機構精簡，或者單純的全面質量管理或者現代信息技術的運用，而是一種全新的以“服務鏈”作為紐帶的政府、市場、社會機構、社區、社會工作者、志愿者及失獨家庭互助群體及其自身等多元主體共同參與的服務創新。這種創新包含了一系列基本理念和價值追求的變化，是對扶助主體、扶助需求、扶助內容、扶助結構、扶助方式等進行的全方位的再思考和整體性的再設計，從而實現扶助供給決策、執行、監督的有機聯系和協作互動。

（一）多主體協同構建精細服務體系

政府、社會組織、社區、社會工作者、志愿者、失獨家庭互助群體及其自身是失獨家庭的扶助體系的重要主體，各主體只有協同發展，才能盡可能快速、準確地回應和滿足失獨家庭多層次、多樣化的公共服務需求，讓失獨家庭盡可能多地分享發展的資源和成果。具體來說，要重點構建好兩個層面的主體協同機制：第一，要處理好政府內部各部門之間的關系，成立計劃生育特殊家庭社會關懷領導機構，建立聯席會議機制，積極協調衛生計生、民政、財政、人社、住建、司法、殘聯等相關部門，加大統籌力度，形成齊抓共管態勢;第二，在堅持政府主導、多方參與的前提下，建立健全政府、社會組織、社區、社會工作者、失獨家庭互助群體及失獨家庭等多元協商議事機制，充分發揮各自的比較優勢，形成扶助合力。

（二）整合各類資源提供精細化服務

失獨家庭扶助工作的精準化程度不僅取決于服務資源的數量，同時也取決于其整合程度。要做好失獨家庭扶助資源的整合工作，重點需要從以下幾個方面著手：一是整合政府資源。各級政府應該根據地區發展的實際情況，推動相關優惠政策和政府資源向重點地區、重點領域、重點人群的扶助需求傾斜，強化政府財政的經費支持，完善扶助金動態調整機制;二是整合社會資源，重視社會力量。鼓勵和引導社會力量參與失獨家庭扶助工作，拓寬社會力量進入渠道，逐步實現對失獨家庭的扶助由政府直接提供轉變為通過購買服務來間接提供。如社會組織在提供養老服務中效率更高，比政府直接提供更有優勢，因此可以在明確購買失獨家庭扶助項目范圍、評價標準、職責分工、購買方式、承接主體資質、招投標程序等內容和建立健全購買社會組織服務規范、評價機制和監督機制基礎上，由政府購買社會組織服務。

（三）運用技術創新助力精細化服務

隨著失獨家庭對于扶助服務的期待越來越高，要求越來越多，如何實現對有關需求信息的快速捕捉、甄別、分類、篩選、流轉、處理、反饋，進而及時有效地整合和調動各類資源，提供讓失獨家庭滿意的扶助服務，是創新扶助方式、推進扶助工作必須予以正面回應的現實問題。黨的十九大明確提出，全黨要善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。在對失獨家庭進行扶助的過程中要善于利用以互聯網和大數據為代表的現代信息技術，建立和完善“互聯網+失獨家庭扶助”工作模式，全面掌握失獨家庭的基本信息，及時了解失獨家庭扶助需求的變化，推進大數據的分析挖掘應用，力求以“線上”數據推動“線下”工作，增強對失獨家庭多樣化多層次多方面扶助需求的回應能力，推動失獨家庭幫扶模式由粗放式向精準化轉變。另外，利用信息化手段對扶助的全過程采取精細化管理，為失獨家庭提供更加快捷、更加便利、更加周到的扶助服務。

（四）建立健全精細化扶助制度

構建優化機制，完善制度環境，將為失獨家庭精準扶助工作的規范發展奠定穩固的基礎。近年來，各級政府部門已經制定了一系列關于失獨家庭扶助工作的政策法規，但是部分政策法規頒布之后，并沒有及時出臺配套的實施細則，導致政策缺乏可操作性，另有部分政策法規雖然較為明晰，但缺乏權威性，存在執行不到位的問題。對此，各級政府部門應在充分調研失獨家庭扶助需求與主要困難以及現有供給情況的基礎上，完善和制定相關政策法規及實施細則，建立健全精準化的失獨家庭扶助制度體系，健全失獨家庭精準扶助工作的各項規章制度，特別是決策、評估、監督等方面的制度，切實解決失獨家庭在醫療、養老、生活照料、心理慰籍、社會融入等方面的現實難題。

參考文獻：

[1]孫煒紅.失獨家庭養老困境研究[J].四川理工學院學報（社會科學版），2014，29（04）：26-31.

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[5]陳恩.全國“失獨”家庭的規模估計[J].人口與發展，2013，19（06）：100-103.

[6]吳玉韶主編.中國老齡事業發展報告2013[M].北京：社會科學文獻出版社.2013：3.

[7]周學馨，孫婷.供需協調視角下“五位一體”失獨家庭養老服務政策體系研究[J].探索，2018（01）：160-165+2.

作? 者：孫東青，重慶市委黨校碩士研究生

劉美華，重慶市委黨校碩士研究生

王中燦，重慶醫科大學碩士研究生

馮顯東，重慶醫科大學碩士研究生

責任編輯：宋英俊