空港型自貿區發展須法治護航

燕福民

【摘要】建設空港型自貿區對于深入推動內陸自貿區發展具有重要意義。因此，要以實現自貿區國際航空樞紐第五航權為目標，優化國際航空運輸條約的談判機制，并制定航線初期經營的優惠政策，探索開放機場地面服務，建立包括仲裁、調解等多元的航空爭端解決機制。

【關鍵詞】自貿區 法治保障 爭端解決 【中圖分類號】D99 【文獻標識碼】A

目前，我國設立了11個自貿區，其中河南、湖北、重慶、四川、陜西均位于內陸。促進內陸自貿區發展，可充分利用航空優勢，發展“空港經濟”，打造空港型自貿區。

完善第五航權國際條約談判預案機制建設

利用第五航權促進臨空經濟發展是我國內陸自貿區深化改革創新的重要內容。第五航權是指承運人前往獲得準許的國家，并將從第三國載運的客貨卸到該國，或者從該國載運客貨前往第三國的權利。但由于當前的國際航空運輸是在雙邊條約網絡中運轉，而第五航權的充分行使還需要獲得起始國、目的國之外的第三國的同意。因此，即使我國與目的國通過航空運輸協定達成了第五航權交換，卻因我國與第三國之間的雙邊協定中沒有開放第五航權，那么我國航空承運人對第五航權仍然無法行使或其行使會受到限制。

鑒于國際航空運輸協定的對外談判系中央事權，因而，我國應建立“中央—自貿區航權談判優先級溝通機制”。要結合內陸自貿區發展實際，加強研判，規劃航線，明確目標，草擬文本，積極談判，維護國家利益。特別是在條約的更新或締結的談判中，應盡可能地去除或者降低行使第五航線的限制條件，確定核心的談判目標，強化內陸自貿區國際機場的樞紐地位。具體而言，對于起降于內陸自貿區的國際客貨運航線，應包括但不限于：一是允許外國航空公司通過其與第三國航空公司代碼共享，并允許在反壟斷法的監管下進行深度的聯盟合作。二是允許航空公司的多家指定，讓更多的國際航空公司參與到航線競爭之中，將該航線并入到各航空公司的網絡之中，使得內陸自貿區機場成為網絡樞紐點。三是開放的航線表，讓航空公司根據市場情況自行調整航線，分配運營資源。四是取消航空運力、班次、運價的行政管制，利用競爭機制為貨物托運人與旅客提供更為低廉的運輸成本。

促進航空市場便利化的政策措施

服務于內陸自貿區發展的國際機場應對標國際航空樞紐港的做法，優化運轉機制，吸引外國航空公司將其作為運營基地。一要探索開放機場地面服務。在國際運輸中，部分機場為獲得更多收益，不允許航空公司對地面服務自行處理，強制航空公司購買機場或指定供應商的地面服務，這在一定程度上增加了航空公司的經營成本。現代國際航空運輸自由化協定的一個重要內容是地面服務于輔助服務，允許航空公司自我處理，且開放地面服務成為國際航空樞紐港吸引航空公司的措施之一。二要制定航線初期經營的優惠政策。結合實際，打破壁壘，制定補貼優惠、稅費減免優惠、機場起降費優惠、導航費用優惠、通關便利等措施。三要鼓勵航空公司延伸經營范圍。現代大型航空公司的業務大致可分為運輸業務與非運輸業務。國際航空經濟實踐表明，非運輸服務的收益構成航空公司的一大利潤來源。因此，內陸自貿區提供相關便利措施對航空公司的基地化運作有著較大吸引力。四要鼓勵設立多國航空公司。從事國際運輸的航空公司往往被視為國家的象征，而“一帶一路”沿線國家的航空公司在競爭力方面與我國的大型航空公司存在一定差距，因此，各國將其本國航空利益作為是否對等開放第五航權重要的權衡因素之一。在國際航空發展史上，各國為處理航權開放后航空利益分配不均的問題，發展出多個國家或其企業共同設立某一航空公司的機制。故而，我國可借鑒此種模式，與部分沿線國家設立多國共有的航空公司，共享航權開放收益，以促進內陸自貿區與國際市場的對接。

為促進我國自貿區的建設，我國已將部分權力下放至自貿區，該種授權的范圍將根據后續的發展進一步調整。因此，在內陸自貿區發展推進的過程中，我國可將“海南模式”成功經驗適度推廣，將特定起降于內陸自貿區的航線的市場準入與航權行使進行單邊開放，促進內陸自貿區建設。

建立多元爭端解決機制

國際航空運輸法律爭端具有內容專業性、制度獨特性、爭端類型化的特點。一方面，國際航空運輸產業具有相對封閉的特征，相關法律爭端往往涉及大量行業慣例，其專業性難以為一般法律人士所熟悉。另一方面，國際航空運輸爭端可被分為“航空商業人—消費者”“航空商業人—航空商業人”兩大類，兩種法律關系具有明顯的區別。因此，應針對不同爭端，發揮其解決機制的優勢，設立多元化的糾紛化解機制，為內陸自貿區營商環境提供法治保障。

設立航空仲裁機構。航空公司之間、機場與航空公司、航空器制造商、航空輔助服務提供者與接受者之間的糾紛，對爭議解決的專業性、內容保密性、效率性具有較高要求，傳統的司法解決機制無法對此充分滿足。因此，為保障航空產業鏈的健康發展，可在內陸自貿區內設立針對此類爭端解決的航空仲裁機制。該仲裁機構可與國際航空運輸協會、國際民用航空組織、各國航空協會，以及其他政府間、非政府間的國際與國內行業組織合作，以國際組織的法律地位在我國內陸自貿區設立航空仲裁機構。該航空仲裁機構可借鑒成熟國際仲裁機構的程序規則、首席仲裁員的確定規則、仲裁庭的人員組成與組庭規則等運轉機制、提供符合航空產業特征的高效爭端解決機制。

建立航空法院。對于國際航空客貨運輸而言，鑒于航空運輸合同系格式合同，出于對“消費者”利益的保護，各國均不允許雙方事先就爭端解決協議選擇仲裁或者法院。大量的“航空商業人—消費者”之間的爭端一般通過司法途徑解決。但同時，作為國際航空運輸糾紛的主要法律根據，1999年《蒙特利爾公約》的法律機制與一般的民事運輸法律機制有著較大的不同，具有一定的行業自體性特征。此外，多數航空公司并不愿意因司法文書的公開而將相關案情公開，特別是不愿意使相關敗訴判決成為后續案件的“參考案例”。因此，此類爭端由通曉國際航空法的專門法院予以裁判更為恰當，我國可在內陸自貿區內設立專門的航空法院，歸口審理與航空有關的案件。

設立航空分歧調解機構。在國際航空樞紐港建設的初始階段，過多的司法與仲裁糾紛并不利于內陸自貿區良好營商環境的建設，可設立以行業專家組成的航空分歧調解機構。一方面，由于司法機構的文書具有公開性，對航空商業經營者不利的判決或者裁定具有一定的“示范”效應，這使得航空經營人客觀上更希望通過非正式的、具有保密性的調解方式對特定案件進行妥善處理。另一方面，對于航空經營人之間的法律爭端，即使是具有保密性的仲裁方式，其“定紛止爭”的準司法功能也在一定程度上會損害仲裁申請人與被申請人在商業上的合作關系。在某些情況下，敗訴方在案件解決后會降低甚至終端與申訴方的合作，這并不利于內陸自貿區的發展。因此，設立航空分歧調解機構不僅可以通過“冷卻期”來降低分歧的加劇，并試圖消除分歧，而且調解在法律性質具有不構成拘束力裁判，其并不妨礙相關當事方對其法律權利的行使與責任承擔。

（作者為西南政法大學博士研究生，西北政法大學講師）

【注：本文系陜西社會科學基金項目“陜西通用航空產業發展法律對策研究”（項目編號：2014F04）階段性成果】

【參考文獻】

①王瀚：《21世紀國際航空私法的新發展（下）——關于1999年<蒙特利爾公約>航空責任運輸立法的評論與分析》，《北京理工大學學報（社會科學版）》，2011年第5期。

②周亞光：《美國航空運輸協定的模式演進及我國的借鑒》，《法商研究》，2017年第4期。

③羅超、平旭：《論航空仲裁機制在中國的發展》，《南京航空航天大學學報（社會科學版）》，2015年第4期。