基層黨建如何引領基層治理

【摘要】近年來，通過對基層黨政權力系統的重新組合，基層黨建的政治功能和社會治理功能得到了進一步的強化，形成以基層黨組織權力為核心的社區黨群治理結構體系。但當前基層黨建引領的基層治理還需要調適好兩方面問題：處理好黨委統合下的多種角色功能作用；在黨政體制與個體之間確立政治權益聯系和文化聯系。長遠來看，基層黨建工作的目標要以基層公共性社會關系為中心，構建共建、共治、共享的現代社會治理體系。

【關鍵詞】基層黨建 黨政統合治理體系 公共性社會關系 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

基層黨建主導的基層治理體制機制的新變化

近年來，面對基層社會成分的多元化、復雜化和基層秩序穩定的壓力，基層黨建在強化黨建自身政治建設的同時，已將黨建工作與基層政權建設和加強基層社會治理能力緊密結合起來，使基層黨組織在基層治理的主導地位獲得了體制機制方面的實質性強化。

第一，建構基層黨政權力統合結構。為了服務多元化的社區群體，維護基層社會秩序，改變以往基層治理權力運行體系中的黨歸黨、政歸政所造成的權力分散與社會治理低效率問題，近年來全國范圍內的基層黨建工作通過對基層黨政權力系統的重新組合，基層黨組織的政治功能和社會治理功能得到了極大的強化，形成了以基層黨組織權力為核心的社區黨群治理結構——“社區黨群服務中心”體系，基層治理實現權力集中和權責合一，基層黨組織的權威領導地位獲得程序性和制度性的強化，提高了黨政權力運作的執行力和效率，以及對基層社會的管理和服務能力。

第二，形成黨政系統與社會系統的互嵌式治理結構體系。長期以來，基層群眾自治組織（村居民自治）功能弱化，來自黨政系統的政治和政策要求很難落到實處。針對這種治理狀況，始于發達地區、之后推廣到全國的應對做法，就是將以往作為基層治理主體的村居委會及其社群組織行政化、制度化和結構化，把黨政機制和社會機制有效地結合起來，實現黨政權力統合下的社會各方共管共治。比如，基層黨委書記集黨組織、行政機構、村居委會等領導職務于一身，同時區域黨建將深入經濟社會領域的黨支部及黨員整合起來，等等。通過這一系列的制度變革來改變自己與其他社會成分的治理關系，以適應變化了的社群結構和治理環境，確立基層黨組織的領導核心地位和權威治理形式。

第三，對基層黨委主導的公共產品供給與公共服務體制機制的功能強化。基層黨建在關系民眾日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務，投入大量經費，用于鄉村道路、醫療衛生站、公共電視網等公共設施的改進，并大力推進村容村貌整治、文化下鄉、特色小鎮建設等工程。同時，實施扶貧政策，建立社會救助制度維護社會弱勢群體的權益。強化公共服務，完善公共教育、醫療、社保、就業等方面的服務，擴大社會保障的范圍，促進社會的公平正義，推動和諧社會建設，同時強化政府的應急處理能力。這使基層黨建工作有統合資源的平臺和行動能力，只有這樣才能實質性地深入到基層社會的千家萬戶，讓“惠從黨來”的觀念樹立在社區民眾的心中。

強化公共體制的一元來應對社會結構變化的多元，是當前基層治理轉型所面對的挑戰和內在張力

基層黨建上述一系列制度變革的治理邏輯，目的是為了強化公共體制（國家）的權威主導地位，使公共組織（政府）具備更強大的執政資源與社會動員能力。但與傳統的基層治理結構不同，當今的基層社會是一個治理結構多元化的社會，即社會異質化、利益群體多元化和價值取向多樣化，具有權力分散和結構多元的特點。換言之，基層黨建如何用權力集中和結構集中來控制權力分散和結構多元，平衡社會多元和利益多元，是當前基層黨建主導的基層治理存在的一個邏輯悖論：既要加強公共體制，提高其管控和治理社會的能力，又要適應市場經濟多元、社會文化多元與價值多元的發展態勢。或者說，面對社會資源分散造成的權力分散導致的多元社會力量參與擴大要求，強化公共體制（黨政權力）的一元來應對社會結構變化的多元，是當前基層治理轉型所面對的挑戰和內在張力。

第一，黨政功能作用的協調問題。在基層，之所以推行黨政統合運行體制，有這樣兩個主要原因：一是黨的政治和社會引領功能沒有得到充分發揮，以至于影響到黨的群眾基礎和黨的親民形象。黨政統合就要讓“惠從黨來”的觀念在社區民眾心中扎下根來；二是提高社會治理效率，多頭行政管理變為統一于黨的集中管理，避免以往黨歸黨、政歸政所造成的權力分散與社會治理低效率問題。上述原因事實上不同程度地存在，但也必須認識到，黨組織的功能與行政組織的職能畢竟不同，黨政統合需要克服如下問題：一是避免以黨代政或黨政不分，就要在黨組織與行政組織之間明確必要的功能界分；二是把黨組織的政治功能與政府的行政功能作出恰當的協調，比如基層黨建的重心在政治功能的發揮上，包括黨的組織建設和統合黨的政治資源及社會動員能力，行政的主要職責是把黨的方針政策具體落實在基層社會各個領域當中。

第二，黨政體制與基層群眾自治制度的協調問題。這涉及兩個方面的問題：一方面，因應基層社會千頭萬緒的公共事務，對村居委會作出必要的行政化，是當前城鄉基層治理的一大特征，但不能把行政化簡單地理解為“去自治化”，不能讓基層群眾自治組織的自治功能萎縮下去，所以，應該在黨政職能和自治權利之間做出合理、合法、合規的功能界分。另一方面，建立在戶籍制度上的城鄉基層群眾自治組織具有“先天的”局限性。比如，城市人口流動性大，戶籍人口與非戶籍人口比例失衡，導致城市居民自治共同體的代表性不充分，不能將所有居民涵括進去；村民自治是一個與土地資源關聯在一起的一個身份共同體，它不能將農村社區的所有社會成員囊括于其中，其代表性具有封閉性組織的特點。鑒于這種結構特性，基層黨組織就要在其他社會群體的管理和服務上下功夫，并處理好與其他社會成分的關系。

第三，黨建發展與“兩新”組織的協調問題。當前“兩新”組織的黨建發展存在著一個模糊地帶，即“兩新”組織中的黨組織是要向著發揮組織決策功能的方向走，還是向著維護組織員工/成員權益的方向走，這是一個迫切需要明確的問題。因為一方面，這涉及如何發揮黨組織在“兩新”組織中的政治功能，使企業擔當起應有的社會責任，也就是說，如何處理好黨組織與企業的關系，對“兩新”社會組織的黨建是否能夠落地生根和進一步發展意義重大；另一方面，這涉及企業中的黨建能否發揮作用以及能夠發揮多大作用，因為從這個維度看，實際中的企業黨建還沒有達到這樣的要求。因此，基層黨建發展與“兩新”組織的協調就集中在如下問題上：基層黨組織與市場主體以及社會組織的關系應該建立在什么樣的治理規則和治理關系基礎之上。

基層黨建應以構建共建、共治、共享的社會治理新格局為主要任務

當前，基層黨委權力核心所形成的基層社會治理黨政統合體系，面對一個變化了的、異質性、契約性與多樣性的公共性社會關系，它表明，在基層社會秩序規范中，政府不再是制度來源的唯一主體，社會力量的崛起，為制度供給提供了新的來源；社區、社團、社企、社工等社會力量和組織形式的出現和壯大，為社會秩序提供了有效保障；社會資本對公共產品供給的介入，為社會發展和政治穩定激發出更多的經濟活力與社會創造力。因此，傳統治理——政府是公共管理的主體而社會是公共管理的對象，已經難以應對變化了的公共性社會關系。基層治理需要實踐和多維度的創新，這些創新包括價值的、制度的、規范的、結構的，亦即社會改革和創新社會治理體制的核心議題，就是要處理好政府與社會的關系以及市場與社會的關系；要弄清楚，哪些社會事務，需要政府、市場和社會各自分擔，哪些需要政府、市場和社會共同分擔；在充分發揮政府宏觀調控作用、市場決定性作用的同時，更好發揮社會力量的作用。也就是說，基層黨建引領基層社會治理要實現的是這樣一個社會治理格局：政府機制（政府是主體）、市場機制（企業是主體）、社會機制（社團、社區、社工、社企是主體）三種機制的多元共治，由這三種主體或機制形成的共建、共治、共享的社會治理格局，揭示了當前基層公共性社會關系的結構特征及其性質變化。

第一，政府治理主體的型構。基層黨建發揮基層治理的領導核心作用，政府治理主體的型構是基層治理的核心部分，是基層黨建的重要任務。一是改變傳統治理思維和治理觀念。當前公共性社會關系性質的變化，要求政府成為公共事務、公共財政的管理部門，提供優質的公共產品和公共服務，并確保國家與公民之公共事務的制度化關系。二是推進公共參與制度化。當前迫切的問題是擴大政治參與，以廣泛社會參與為主要形式的社會合作能夠為社會治理提供不可或缺的社會化機制，社會參與涉及政府政策信息的公開透明，規范執法行為，推進協商民主，完善社會協商機制，以及公民個人及社會組織參與渠道制度化。三是確立政府與市場、社會的法治關系。政府管的，一定要管好、管到位，不能推給市場、社會，不該政府管的，應該交給市場、社會，不能大包大攬。一方面要明確和限定政府的有限職能，并依此來不斷調整國家與非國家組織和團體的關系；另一方面推動基層自治，社會自治組織受法律、法規以及社會規范體系的限制和約束，是公共秩序不可替代的利益組織化形式。

第二，社會治理主體的型構。基層黨建要致力于推動社會整合和凝聚，尤其要致力于培育社會組織的發展，提升社會自治能力。從過去的單位社會進入到現在的公共社會，基層社會治理所面臨的一個結構性問題，就是在個體與公共體制（政府）之間沒有一個主體社會的存在，后者是指一個介于國家和個人之間的領域，它由相對獨立存在的各種各樣的組織和團體所構成，這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學會、學校團體、社區和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯合會和互助協會，等等。社會組織的發展和壯大，能夠在公共組織（政府）與個體公民之間確立一個理性溝通的公共場域和公共生活方式，在個體民眾與公共組織（政府）之間建立一種協商和共治關系。從根本上講，社會治理主要指的是社會對于社會事務的管理，強調社會組織和公民個體是公共管理的主體，其主要表現形式不是政府管制，而是社會自治。在這個意義上，社會治理主體的型構就是指社會的自治與自律，即將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其終極目標則是形成建立在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡與良性互動基礎之上的多元社會治理模式。

第三，市場治理主體的型構。在市場化改革的背景下，基層黨建要與市場主體建立一種法治關系，（政府）市場秩序的維護與（經濟行動者）市場經營行為之間要有法律規范和法律邊界。市場經濟產生自發秩序，并促成了平等自治的契約關系、法治原則、自治原則和民主發展進程。這主要包括兩個層面的涵義：一是市場主體形成聯合形式，成為內生型的利益集團組織，在政府與個體之間起到溝通和協調作用，并防止政府公權力的不當干預行為；二是市場利益共同體也約束成員損害市場秩序和社會秩序的行為以及規范市場行為。因為，市場治理主體的型構要求推動市場組織的自治化，即市場利益共同體應該成為連接國家和社會兩方的協調性經濟組織，具有更多的自主性地位和社會權力，這意味著國家和社會兩邊的權力平衡發生了變化。事實上，上述發展傾向都不同程度地存在，但它們的發展歸根結底取決于社會利益組織化、制度化的連接方法在基層政治秩序中的性質、作用、限度及形式。

（作者為中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任、研究員、博導）

【參考文獻】

①周慶智：《政社互嵌結構與基層社會治理變革》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》，2018年第3期。

②燕繼榮：《中國社會治理的理論探索與實踐創新》，《教學與研究》，2017年第9期。