怎樣保護利用好首都工業遺產

工業遺產是具有多重價值的工業文化遺存，包括歷史、科技、文化、藝術、經濟和社會等方面價值。其物質形態包括建筑物、構筑物、機器設備、廠區礦區環境，以及相關的加工場地、存儲倉庫、交易店鋪、生產傳輸、能源供給、交通運輸等與工業生產相關的各類場所和設施。中共中央、國務院批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規”）提出，要“加強歷史建筑及工業遺產保護，挖掘近現代北京城市發展脈絡，最大限度保留各時期具有代表性的發展印記”;要“制定政策法規，鼓勵存量更新”，“針對工業遺產、近現代建筑等特色存量資源，制定保護利用的機制辦法”。工業用地在城市發展轉型中，是存量空間資源再利用的重要類別。其中的工業遺產，在承載文化脈絡傳承、創意產業發展、功能疏解與提升、人本情感關懷等方面，發揮著重要的作用。

工業遺產保護與利用的發展概況

探索工業遺產規劃實踐。北京曾是新中國建立后的重要工業城市，也是改革開放后工業轉型發展的代表性城市，擁有中國現代工業遺產保護與再利用的典型實例，在全國工業遺產保護利用實踐方面具有示范引領作用。例如，1992年東安集團將北京手表二廠的廠房改造成雙安商場;大山子的798藝術區和751時尚設計廣場（原為華北無線電器材聯合分廠，簡稱718聯合廠），已成為中國文化創意產業園區的代名詞;原首鋼老工業基地，華麗轉身為2022年冬奧會比賽場地。

加大保護利用政策研究。早在2009年，北京就出臺了《北京工業遺產保護與利用規劃研究》。2015年，在政策方面進行了補充完善。2016年，制定了《北京工業遺產保護與利用規劃導則》（以下簡稱“《導則》”）。2017年底，為促進文創產業發展，規范和扶持老舊廠房改造，北京印發《關于保護利用老舊廠房拓展文化空間的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），對工業遺產的保護與利用起到了積極推動作用。

確定工業遺產改造名錄。通過對標首都工業發展史，對市區規劃集中建設區范圍內的工業廠區和建筑進行全面梳理和摸底調查。按照歷史、藝術、科學、社會及文化五方面的價值評定標準，確定了列入備選保護名錄的工業遺產共68項。其中18項，是市級以上文物和優秀近現代建筑（包括國營751廠區在內，有4項被列為國家級工業遺產名錄）。其余50項中的30%已轉產搬遷，38%有轉產搬遷計劃。

工業遺產保護與利用的問題分析

北京的工業遺產保護與利用得到社會關注始于2001年，以798藝術區的興起為標志。其后，從首鋼、北京焦化廠、北京第二熱電廠、北京第二通用機器廠、751廠的工業遺產保護實踐中，積累了一定的經驗，也發現了一些問題。

在思想觀念上，對工業遺產的價值認識尚有欠缺。工業遺產見證了科學技術對工業發展所作出的貢獻，在生產基地選址規劃、建筑物施工、生產工具改進、工藝流程設計和產品制造等方面，對提高現代科技水平具有啟迪作用。工業生產場所和景觀形成了無可替代的城市特色，認定和保存具有多重價值和個性特質的工業遺產，對提高城市環境品質、保護城市歷史風貌、營造城市創意氛圍、倡導城市文化多樣性、保持地方景觀獨特性，具有特殊意義。保護工業遺產，可避免建筑等資源浪費，促進社會可持續發展。工業遺產的合理利用，可觸發新經濟增長點、擴大就業、提升地區活力。工業活動在創造巨大物質財富的同時，也創造了取之不竭的精神財富，保護和利用工業遺產是對歷史完整性和人類創造力的尊重與傳承。

在規劃制度上，技術支撐和政策措施尚不完善。《導則》等政策文件針對具體保護廠區，開展了相關前期研究，但保護利用的個體與周邊地區發展的統籌協調仍有不足、保護利用專項研究與控制性詳細規劃的管控銜接尚不完善。對于北京焦化廠、大山子798和751地區等用地規模較大的廠區，其更新改造涉及區域協調發展，如人居環境改善、公共設施及基礎設施建設系統完善等，地區規劃實施推進周期較長，不確定因素較多。廠區內的工業遺產保護與利用，一方面缺乏區域統籌，另一方面也未納入法定規劃平臺。

在政策保障方面，責任主體和管理辦法尚不明晰。目前保護名錄所列工業遺產，僅限于規劃集中建設區范圍內。在城鄉規劃管理轉型為全域空間后，隨著新總規一系列專項研究的落實推進，需要在更大空間范圍進行篩查，建立定期動態完善工作機制。由于缺乏對工業遺產的評估程序及保護利用的相關管理辦法，盡管公布了保護名錄，依然在城市開發建設中，出現具有保護價值的工業遺產建筑（構）物被拆除的現象。鑒于工業遺產保護再利用的實施周期較長，因缺乏預保護制度，具有保護價值的建筑（構）物再利用，由于保護資金、措施等不到位，導致缺乏維護而損毀的現象時有發生。一些以土地收儲方式進行的第三方建設項目，由于再開發主體對廠區缺少情感認知，原土地權屬方缺少長期受益保障，更新改造中往往以獲得當前利益和完成當前任務為目標。這些都非常不利于工業遺產的保護利用。

在管理實操上，規則流程和專項措施尚未建立。針對土地使用、改造審批、建設施工、安監消防、工商注冊等環節缺少系統、規范、可操作的規則和流程問題，亟須出臺有針對性和可操作性的專項政策措施。對獲得規劃調整許可的自主參與更新開發項目（如首鋼），由于得益于國家和北京市政府的政策支持，可獲得遺產保護與利用，以及廠方長期收益的雙贏。但對于維持工業用地性質的自主更新建設項目（如大山子798和751地區），在后續再利用中，則面臨很多實際困難。《指導意見》在自有劃撥用地變更為教育、科研、醫療、衛生、養老等用地性質時，支持劃撥土地使用權人自行更新建設。但很多項目因與北京現有供地政策不符，無法辦理國土、規劃、建設等一系列手續。

推進工業遺產保護與利用的政策建議

借鑒國內外遺產保護經驗，拓展對工業遺產的價值認知。要從建設全國文化中心的首都城市功能定位、完善北京歷史文化名城整體保護體系和工業遺產的多元復合價值三個層面，落實新總規要求，更加關注城市文化的可持續發展和以人為本的情感文化關懷。開展多種方式的公眾參與、宣傳教育活動，通過多種渠道凝聚共識，使社會從多視角認識工業遺產保護和再利用的意義與價值。搜集整理國內外工業遺產保護與利用的優秀實踐案例，學習其可供借鑒的經驗和做法。用先進的理念和方法，構建完整的遺產案例類型體系，包括實施環境、成本構成和運作模式。在關注遺產本體更新利用同時，重視遺產生成的本底環境。創新現有的工業遺產利用模式，探討多種形式的保護性利用途徑。

開展遺產保護定期評估，制定分類保護措施指南。在現有名錄和專項保護規劃基礎上，重點篩選補充位于規劃集中建設區范圍以外的工業遺產，動態完善保護名錄。根據工業遺產對城市發展影響的重要程度進行評估分級，包括對城市發展產生重要影響的（如首鋼）、對地區發展有重要影響的（如門頭溝大臺煤礦）和對街區或社區有重要影響（如新華印刷1949）的工業遺產。根據保護利用的重點要素進行評估分類，對于以保留整體風貌與空間格局為主（如焦化廠）、以保留代表性建筑組團、建筑（構）物、機器設備為主（如北京膠印廠77文創園）的工業遺產，劃定保護對象的具體范圍，明確保護利用措施。對于以保留工業遺址為主的（如房山坨清高線），可標注需保護的對象，設立標識等。根據工業遺產的性質和價值進行分類并制定相應保護措施的指導意見。對于具有較高歷史文化價值，或是生產工藝中的重要環節、工業風貌特征顯著的工業遺存，應進行原址原貌保留。對具有較高的遺產價值，并具備較高的再利用價值的設施或設備，可適當修繕后原址整體保留，但應盡可能與原有功能相協調。對于具有一定的工業文化及再利用價值，但與更新建設存在較大矛盾的工業建筑（構）物和設備工業遺存，屬于不可移動的，可以結合實施方案進行局部建（構）筑物保留;屬于可移動的，可整體或部分就近遷移，使其成為開放空間或建筑的一部分。

完善保護專題的規劃制度，出臺有針對性的規劃政策和辦法。在工業遺產所在項目地塊或廠區更新改造時，應該開展包含工業遺產的保護利用專題或專項研究。如對廠區價值進行綜合分析，明確有典型意義和價值的保護內容，研究保護利用措施，并納入法定控制性詳細規劃。對已列為工業遺產名錄的廠區和建筑，對廠區內的其他建筑（構）物、機器設備等均應采取預保護制度，不得擅自拆除。對工業遺產權屬或使用的單位和個人，明確修繕維護的主體責任。工業遺產地塊內的建筑保護利用，要在尊重現狀、滿足保護要求和符合規劃導向基礎上，對建筑退讓、相鄰間距、綠地率、建筑密度、道路交通、停車配建等規定性要求，研究制定有針對性的措施辦法。對于利用設備及設施改造的存量空間，符合結構要求、消防規范、建設規程和產業發展方向，并具有共和國發展印記的老國有企業工業遺產，應充分考慮工業遺產的特殊性，支持存量空間再利用。

制定切實可行的土地管理辦法，引導多方參與的實施模式。對于現有工業用地的土地性質調整，明確原土地權利人在更新改造為規劃倡導用地后的土地獲得方式。屬行政劃撥范圍的，應直接按照行政劃撥方式取得建設用地使用權;不屬于的，建議采取存量補地價方式，取得建設用地使用權。工業用地調整性質后，需明確用于公共服務的用地比例。在原用地權屬單位重新獲得土地使用權后，可借鑒上海、深圳等地經驗，向政府無償提供一定比例用地，用于公共設施、綠地和道路等公共空間，用于城市更新過程中補充城市功能、提升服務水平、改善環境品質。

研究出臺有利于社會共同參與工業遺產保護與利用的政策機制，鼓勵市場運作、多元發展、多方共贏。依托高校、科研院所、文化機構和企業，組織有關專家、學者和實施主體推進遺產保護技術與再利用模式的創新性探索和應用。充分調動社會各界的積極性，形成合力，推動北京工業遺產保護工作深入開展。

（作者：閆傲霜，北京市人大常委會副主任、致公黨北京市委主委;許檳，致公黨北京市委常委、北京市城市規劃設計研究院教授級高級規劃師、弘都院總規劃師）

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