農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地承包合同管理研究

摘 要：建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同管理，不僅能有效維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，而且能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高人們的生活水平，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理存在不足，亟待進(jìn)行改進(jìn)。本文結(jié)合云南省宣威市板橋街道實(shí)際情況，探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理存在的問題，分析形成原因并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);土地承包合同

早在2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）就明確指出，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”[1]2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告也明確指出：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革[2]。《決定》和黨的十九大報(bào)告的出臺(tái)，對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理，有效維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用。但由于近年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提升，再加上城鄉(xiāng)資源配置不平衡等因素的制約，因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不合理引發(fā)了不少問題。在此背景下，為維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)活動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同管理，健全并落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)十分必要。

一、宣威市板橋街道農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地承包合同管理存在的問題

板橋街道位于云南省宣威市南部，總面積257 km2，轄13個(gè)村居委會(huì)、

47個(gè)自然村，2017年總?cè)丝?.1萬，農(nóng)業(yè)為當(dāng)?shù)氐闹饕a(chǎn)業(yè)。板橋街道地形以山間平地為主，2017年板橋街道有耕地面積1萬hm2，人均耕地面積0.14 hm2。因此，為有效保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的合法權(quán)益，落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)、有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)是十分必要的。事實(shí)上，早在2003年3月1日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》就開始實(shí)施，根據(jù)該法律的規(guī)定，允許農(nóng)村土地在一定條件的限制下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，《中華人民共和國物權(quán)法》也明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例不高，且分布不均衡。通過走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宣威市板橋街道農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理存在的問題主要表現(xiàn)如下。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理問題

目前，我國農(nóng)村土地實(shí)行公有制，因此，進(jìn)而農(nóng)村土地管理和利用時(shí)，必須以土地公有制為前提。就產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，我國農(nóng)村土地分為國家所有的農(nóng)村土地與集體所有的農(nóng)村土地。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也只有這兩種情況。一種是采用征收征用方式，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。另一種是在不改變土地用途的前提下，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的方式上，既可以采用家庭承包方式，也可以采用競爭方式，前者體現(xiàn)的是物權(quán)，后者更多體現(xiàn)的是債權(quán)，并且采用競爭方式承包經(jīng)營的土地，可按規(guī)范要求入股、轉(zhuǎn)讓甚至抵押[3]。但調(diào)查顯示，宣威市板橋街道的一些地方由于新農(nóng)村建設(shè)和企業(yè)開發(fā)，對(duì)土地進(jìn)行過度占用，不僅損害當(dāng)?shù)鼐用窭妫踔翈磔^為尖銳的矛盾。當(dāng)?shù)匾恍┐迕駥?duì)土地占用和開發(fā)利用進(jìn)行阻撓，集體經(jīng)濟(jì)組織成員也難以采用法律手段維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，導(dǎo)致他們合法權(quán)益受損。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題

集體建設(shè)用地必須符合整體規(guī)劃，并用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。但實(shí)際上，轉(zhuǎn)讓的受讓方通常為企業(yè)，并且必須經(jīng)過政府征收這一環(huán)節(jié)，使農(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。通常，政府征收后再讓企業(yè)參與競拍，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓金會(huì)翻幾番，由此可能導(dǎo)致房價(jià)貴得離譜。這樣不僅限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，不符合市場規(guī)律，同時(shí)也不利于市場正常運(yùn)行，甚至損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的正當(dāng)利益。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題

宅基地使用權(quán)只能在村民之間流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也只能根據(jù)法律法規(guī)的要求，在宅基地修建房子，而不能將宅基地作為他用。村民房屋的宅基地都是無償取得的，沒有村民愿意以一定的出讓金與其他村民進(jìn)行交易。同時(shí)，宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定，很容易導(dǎo)致房屋價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地承包合同管理問題的產(chǎn)生原因

自改革開放以來，我國農(nóng)村生產(chǎn)力取得巨大發(fā)展，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民生活水平也在不斷提升，原來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度越來越不適應(yīng)新情況和新問題，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生阻礙作用。因此，必須認(rèn)真分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理存在的問題，探究其成因，并采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

（一）農(nóng)村集體土地的主體不明確

農(nóng)民集體所有這一概念比較模糊，未能明確農(nóng)村集體土地的主體是屬于全體農(nóng)民還是屬于村委會(huì)，這就導(dǎo)致在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中很容易出現(xiàn)雙方主體不明確的問題。而實(shí)際上，通常由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓主體。此外，由于主體不明確，一旦農(nóng)村集體土地的合法權(quán)益受到損害，成員應(yīng)采取哪種方式來維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，是需要明確的內(nèi)容。

（二）農(nóng)村土地征收和征用落實(shí)不到位

在農(nóng)村土地征收和征用過程中，沒有嚴(yán)格基于國家利益、公共利益的考慮進(jìn)行，相關(guān)法律法規(guī)也未能得到嚴(yán)格落實(shí)。甚至以國家利益和集體利益為掩飾，在征收和征用過程中出現(xiàn)侵占農(nóng)村土地現(xiàn)象。此外，在征收和征用的費(fèi)用補(bǔ)償方面，一般按土地補(bǔ)償費(fèi)用來計(jì)算，未能全面考慮土地升值后所帶來的巨大利益，容易激化矛盾。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程管理存在不足

為維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，在土地流轉(zhuǎn)過程中需要充分考慮農(nóng)民集體組織成員的想法，讓各成員充分認(rèn)識(shí)其中的利與弊。但實(shí)際上，往往未能充分考慮成員的想法，忽視征求他們的意見與建議。或者土地流轉(zhuǎn)審批文件不全面、審批流程不合理，出現(xiàn)權(quán)力尋租、土地流轉(zhuǎn)后遺留的糾紛難以解決等問題，容易損害廣大農(nóng)民的利益。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地承包合同管理對(duì)策

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，充分考慮農(nóng)民集體成員想法，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)審批，嚴(yán)格農(nóng)村土地承包合同管理，確保各項(xiàng)工作依法依規(guī)進(jìn)行。

（一）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)合同管理

明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)各項(xiàng)工作制度化與規(guī)范化，可有效維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益。對(duì)于涉及土地租金、征收補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)民切身利益的內(nèi)容，應(yīng)按實(shí)際征用和征收面積，由農(nóng)民以家庭為單位和相關(guān)方平等對(duì)話，進(jìn)行友好協(xié)商，并在合同管理中注明，注重發(fā)揮農(nóng)民自主性，讓土地的權(quán)能發(fā)揮到利益最大化，從而維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，也為農(nóng)村土地征收和征用創(chuàng)造良好條件。

（二）改革并完善農(nóng)村征地制度及合同管理制度

《中華人民共和國物權(quán)法》對(duì)征收制度做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，與10年前相比，征收標(biāo)準(zhǔn)至少翻了20倍。但由于土地征收審批部門是政府，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由地方土地管理部門具體制定，他們既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，難以照顧農(nóng)民的利益。鑒于此，可根據(jù)具體工作需要引入第三方，由他們制定具體的土地征收和征用執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格合同管理，并確保相關(guān)工作公開、公正、公平進(jìn)行，維護(hù)廣大農(nóng)民的利益[4]。

（三）健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，有效規(guī)范合同管理各環(huán)節(jié)

例如，可將村民承包的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，作為股份，進(jìn)而不斷完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，更好地適應(yīng)新情況和新需要。實(shí)際上，這種方式已經(jīng)得到具體應(yīng)用。例如，黨的十八屆三中全會(huì)以后，安徽省已開展了20個(gè)試點(diǎn)，將土地承包經(jīng)營權(quán)出讓、入股。這種方式有利于盤活資金，改善農(nóng)民生活，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有積極作用。因此，宣威市板橋街道在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，可以借鑒并引入這種制度，并制定完善的合同管理制度，提升管理實(shí)效性。

（四）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，確保嚴(yán)格按合同規(guī)定進(jìn)行

在完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度方面，重慶市已經(jīng)進(jìn)行有益探索，并取得一定成效。以前在拆遷中，如果政府與當(dāng)?shù)鼐用耠y以達(dá)成一致意見，政府往往采用強(qiáng)拆模式，不僅損害當(dāng)?shù)鼐用竦恼?dāng)權(quán)益，還容易激化政府與居民矛盾。為彌補(bǔ)這種不足，現(xiàn)在重慶市采用“地票模式”，土地交易完全由雙方協(xié)商，政府完全不介入[5]。這種方式既能避免權(quán)錢交易現(xiàn)象發(fā)生，還能防止強(qiáng)拆，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，最大限度地保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，值得推廣和借鑒。

四、結(jié)語

采取相應(yīng)措施不僅能有效約束和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理，而且能維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程具有積極作用。在健全管理制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，妥善解決糾紛。并加大法律法規(guī)宣傳力度，提高廣大農(nóng)民法治信仰和維權(quán)意識(shí)，敢于用法律手段維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。這樣才能推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包合同管理依法依規(guī)進(jìn)行，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高創(chuàng)造有利條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社出版，2013.

[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[J].學(xué)理論，2017（11）：15-34.

[3]雷步云.新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與法律對(duì)策[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）：78-81.

[4]聶俊堂，朱毅，陳國平.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的質(zhì)量控制[J].昆明冶金高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2018（3）：38-43.

[5]田宏偉.如何加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同管理[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2018（5）：136-137.