推進“三權分置”改革?助推南陽鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

摘 要：農村承包地“三權分置”改革和宅基地的“三權分置”改革，既是農村土地改革的主要內容，又是河南省南陽市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。本文將從“三權分置”的內涵入手，對南陽市承包地流轉存在的問題和對策進行深入分析，對宅基地“三權分置”改革的精神進行深入解讀。

關鍵詞：“三權分置”;鄉(xiāng)村振興;融合發(fā)展

黨中央高度重視農村土地制度改革，黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。”按照黨的十九大報告精神的要求和2018年中央一號文件推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，河南省南陽市為實現農業(yè)現代化，積極推動農村土地“三權分置”改革，實現土地經營權有序流轉，取得了可喜的成績，但也存在一些問題需要解決。

一、承包地“三權分置”的內涵

“三權分置”的概念，目前在我國農村土地制度改革中有2個內涵，第一個含義指的是農村承包地的“三權分置”，即承包地所有權、承包權和經營權的“三權分置”;第二個含義指的是在2018年中央一號文件中明確提出宅基地改革的“三權分置”，即宅基地所有權、資格權、使用權分置改革，本文將重點研究農村承包地的“三權分置”改革。

2014年中央一號文件明確提出農村土地經營制度的“三權分置”：在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。也就是說，從承包權里分離出了經營權，讓經營權流轉起來。我們常說的承包地“三權分置”改革，其實就是土地流轉，主要指的是經營權的流轉。農村承包地流轉的核心就是“三權分置”，承包地“三權分置”改革，是推動南陽市農業(yè)現代化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現河南省鄉(xiāng)村振興的重要舉措。將土地經營權從原有的土地承包經營權中獨立出來，形成所有權、承包權和經營權“三權分置”格局，明確了各方的權屬，他首先肯定了農村集體對土地的所有權，同時保護了承包戶的承包權利，防止流轉過程中損害或弱化承包戶的承包權，并保護了土地流入方的經營權，對承包戶和土地流入方都進行了明確的保護。

二、南陽市農村承包地“三權分置”改革存在的不足

（一）“三權分置”實踐中遇到了新問題、新挑戰(zhàn)，需要及時化解

在農村承包地的實際流轉過程中會出現很多現實問題，如土地流轉合同簽訂后土地的流入方因經營不善或者資金鏈斷裂而無法履行土地流轉合同，損害農村承包戶利益。對此，責任如何劃分，農村基層經濟組織是否承擔責任，農民在流轉合同未到期的情況下利益如何得到保障，這些實踐中出現的新問題需要找到應對之策，必須及時解決。

（二）個別地方存在宣傳不到位、不善于因地制宜的問題

在南陽市承包地“三權分置”的改革中，大部分農村地區(qū)在土地流轉過程中都注重尊重農民意愿，循序漸進，不搞一刀切或者“大躍進”。但極個別農村地區(qū)還存在把土地流轉強制化、指標化，強迫農民簽訂流轉協議，不尊重農民意愿，不善于因地制宜，宣傳工作開展不到位等問題。這就違反了中央頒布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，該意見明確提出“要因地制宜、合理確定土地經營規(guī)模，循序漸進、不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。”另外，個別村干部學習領會農村的政策法規(guī)不透徹，又不及時對農民進行講解，或宣傳講解不到位，造成許多農村承包戶對“三權分置”含義的理解存在偏差。例如，一些村民對承包權和經營權的概念無法區(qū)分不清，誤以為承包權就是經營權，“三權分置”的土地流轉就是出賣土地的所有權或者承包權，從而阻礙了承包地“三權分置”改革的順利推進。

（三）交易中介服務體系有待完善

土地流轉也需要一定的程序，關系眾多產權主體的多方利益。作為土地經營權的出讓主體，農民在客觀上沒有辦法全面了解這種復雜的流轉程序。這就要求要有功能完善的中介服務體系來為農民服務，完善的土地流轉中介交易體系能方便交易者雙方，同時規(guī)避不必要的風險，讓交易安全便捷，更好地促進“三權分置”改革的推進。但是，目前我國還沒有建立起安全、便捷、高效的土地流轉中介服務體系，造成供求方信息狹隘、信息輻射范圍小，使土地流轉的成本大大提高，也制約了土地流轉的速度，影響農村土地規(guī)模化經營[1]。另外，農民對合同方面的信息了解不夠多，缺乏與合同相關的法律知識，在土地流轉過程中很少簽訂合同，以合同的方式確定經營權的流轉、利益分配關系。

三、推動南陽市農村承包地“三權分置”對策

（一）努力實現一二三產融合發(fā)展

今天的農業(yè)早已不是孤立的第一產業(yè)，而是強調農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，農村第一產業(yè)將糧食等原始農產品生產出來后，需要工業(yè)（第二產業(yè)）的再加工，制作成高附加值的農產品，最后需要第三產業(yè)即高效的服務業(yè)將產品出售給消費者。在此過程中，提高農業(yè)的附加值，離不開第二產業(yè)即工業(yè)的發(fā)展，因為食品加工業(yè)、農業(yè)科研企業(yè)對農產品進行精加工，可大幅度提高農產品價值。在農村的三大產業(yè)中，第三產業(yè)即服務業(yè)已經深深滲透到第一產業(yè)和第二產業(yè)，無論是種子、農藥等農資產品的流通，還是農產品銷售到消費者手中的最后環(huán)節(jié)都離不開第三產業(yè)。要想把農業(yè)做大做強，必須實現農業(yè)一二三產業(yè)融合，讓生產者更直接地面對市場，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，更直接地面對消費者的需求進行生產。

（二）加強承包地“三權分置”改革的制度創(chuàng)新

承包地“三權分置”改革其實就是農村土地流轉，農村土地流轉要堅持實事求是的原則，善于改革創(chuàng)新，因地制宜，找到適合本地的“三權分置”政策。以河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)的“三權分置”改革具有創(chuàng)新性，符合中央對“三權分置”改革的要求，尊重市場規(guī)律，實現了多方共贏。鄧州市孟樓鎮(zhèn)因為“三權分置”改革引起國內廣泛關注，孟樓鎮(zhèn)土地流轉的主要做法有以下幾個步驟，一是政府搭臺。鄧州市專門成立了鄧州市農村土地開發(fā)有限責任公司。以667 m2地600元的價格來流轉孟樓鎮(zhèn)農戶的土地，農戶97%的土地都流轉給了這個公司。 二是土地整治。公司得到土地后，以方田為主，打破村組界限，在全鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌配套水渠、道路農業(yè)基礎設施，改善農業(yè)生產條件。三是做好規(guī)劃。四是做好再流轉。

孟樓鎮(zhèn)的“三權分置”改革具有以下特點：一是因地制宜，符合實際，孟樓鎮(zhèn)因為農業(yè)人口較少，便于進行大規(guī)模的土地流轉實現規(guī)模經營;二是保障了農民利益，提高了農民收入;三是有效發(fā)揮了規(guī)模經營的作用，流轉土地達到數萬畝，提高了糧食產量，降低了生產成本;四是作為村集體和鎮(zhèn)政府來說，其不僅得到了一部分收入，壯大了集體經濟的實力，而且轉變了政府職能，注重為土地流轉各方提供服務;五是實現了各方利益共贏，無論是土地流入方，還是流出方，乃至村集體也獲利，各方都從土地流轉這個過程中得到了好處，也破解了我國農村土地制制度改革中的很多難題。

（三）堅持適度規(guī)模經營的原則，因地制宜，科學推進

黨中央發(fā)布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》的精神核心是“農業(yè)適度規(guī)模經營”，其涵義有3個方面：一是強調規(guī)模化經營，只有農村土地實現規(guī)模化經營，擴大耕作面積，才有利于農業(yè)機械化種植，有利于引入新技術，提高勞動生產率，減少農業(yè)生產成本;二是土地流轉方式要進行創(chuàng)新，支持專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等各類新型經營主體發(fā)展;三是強調規(guī)模經營的前提是適度，適度的含義是指要因地制宜，要尊重農民意愿，不能搞一刀切、大躍進式的違背農民利益和意愿的流轉，要尊重市場經濟規(guī)律，根據自然稟賦搞好土地流轉;四是強調土地流轉要因地制宜，根據本地的自然稟賦、人口、氣候、文化等因素，循序漸進地推進土地流轉，堅持適度規(guī)模經營，科學推進土地流轉，適合大面積經營就搞大規(guī)模流轉，適合中小規(guī)模經營就搞中小規(guī)模流轉。

參考文獻：

[1]丁關良.土地承包經營權流轉制度法律問題研究[J].農業(yè)經濟問題，2011（3）：7-14.