農村基層治理的“橫梁方案”

高新軍

黨的十八屆三中全會提出要實現國家治理體系和治理能力現代化。這個現代化包括農村基層治理的現代化，具體實現方式需要各地農村的基層干部根據黨中央的總體部署和當地經濟社會發展的具體情況，探索出行之有效的路徑。

我們國家的制度創新，從來就是國家層面的頂層設計和基層創新的有機結合。頂層設計是主干和骨架，基層創新則是圍繞主干和骨架的肌肉群組織。聚焦頂層設計的同時，也須有對地方治理制度的創新方案進行總結和推廣。正是從這個意義上，筆者想在此介紹江蘇省南京市六合區橫梁街道在發達地區農村實現善治，在公共事務管理和公共服務方面實現公開、公平、公正、透明的“橫梁方案”。

筆者2018年12月5日至7日到橫梁街道進行調查。橫梁街道位于南京市六合區，全街道面積148平方公里，人口6.86萬，共有12個村（社區），其中行政村7個，社區5個。進入新時期以來，這里農村的經濟社會發展遇到了一些瓶頸，主要表現在：首先，由于轄區內合村并鎮后行政村規模過于龐大，通常人口都在5000人至8000人，下轄自然村都在30至40多個，使得行政村的干部基本上行政化了，他們忙于上傳下達，落實上級布置的各項工作，反而弱化了對農民的服務，在反映民情民意方面有隔靴撓癢之感。由此，在鄉鎮和街道與基層農民之間，出現了明顯的組織斷層，上情下達和下情上傳遇到了梗阻。

其次，由于近年來農村土地流轉加速，土地基本上已經集中到種田大戶或專業公司手中，橫梁街道的農民基本不從事自主的農業生產，青壯年大都外出務工，留在家鄉的多為老弱婦孺，加之農民組織程度低，因此農村日漸凋敝，公共事務和公共服務處于無人管、無人問的狀況。

再次，橫梁街道一方面苦于農民組織程度低，自然村一級只有一個村民小組長，上級下達的專項農村社會建設資金項目在自然村落實困難，另一方面又存在對現有的農村組織資源閑置的現象，如鄉賢、企業家、退休干部、退休工人等沒有很好地發揮作用。如何充分挖掘和利用好現有的農村組織資源，充分發揮他們在農村社會治理方面的特長和協調配合作用，也是擺在橫梁街道黨工委和街道辦面前的一項任務。

“村民理事會”應運而生

鑒于此，橫梁街道黨工委和街道辦經過認真調查分析，順應民意，創造性地貫徹執行2016年10月1日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》的精神，2017年在全街道534個自然村選舉產生了505個“村民理事會”（其中29個自然村過小，和鄰近自然村合并組成“村民理事會”），同時在自然村組建黨小組，發揮基層黨組織的引領作用，將政治組織和社會組織結合起來，把一盤散沙的農民組織起來。自然村黨小組與行政村黨總支對接，自然村“村民理事會”與行政村村委會對接，打通了上情下達和下情上傳的梗阻，初步實現了在橫梁街道的善治，使那里的公共事務管理和公共服務的公開、公平、公正、透明邁上了一個新臺階。

據介紹，橫梁街道在村民小組選舉成立村民“自治理事會”，落實村民的公共事務參與權，實現村組公共事務處理的公平、公開、公正和透明，是2016年9月初在三友湖村結合“美麗鄉村建設”項目落實，在該村柳塘余組試點的。到2017年5月19日，橫梁街道所有505個自然村及村民小組，都產生了經過村民投票選舉的“自治理事會”。目前橫梁街道有45個自然村或村民小組的“自治理事會”是街道重點關注的對象，運作良好，其它村民小組的“自治理事會”則存在一些有待解決的問題。

在橫梁街道期間，筆者通過“問、聽、看”以及與理事會成員座談，了解村民自治組織建立后，“村民理事會”發揮的作用及其為當地村民帶來的實際利益。

筆者看到，首先，村民理事會在自然村基礎上實現了自我管理和自我監督。村民通過候選人推薦、差額投票選舉產生的理事會成員，都是本小組里熱心公益，有一定威望，思想上比較開放的能人。在土地流轉、承包、建設休閑廣場等方面實行自我管理，自我監督。例如，上馬村壩胡組2017年引進稻蝦混養種植大戶，承包了村民流轉后的土地，土地租金由每畝580元上漲到了每畝660元，農民得到了實惠。目前這種稻蝦混養技術正在當地其它村組推廣，它既滿足了南京等大城市居民對小龍蝦的需求，也提高了土地的經濟產出價值。

在自然村建設休閑廣場是橫梁當地豐富農民文化生活的重要舉措，也是“美麗鄉村建設”項目的一項內容。這個項目除了需要來自省、市、區政府的項目資金支持外，當地農民的參與也非常重要。筆者看到，村民理事會”在休閑廣場建設的設計、組織施工、保養維護等方面，積極參與，還動員了很多在家農民獻策獻力，使每一個休閑廣場的建設成為了凝聚當地民心民力的吸鐵石。

其次，“村民理事會”利用熟人社會和親情、親緣關系，在化解農村基層社會矛盾方面事半功倍。自然村是一個熟人社會，由各種親情和親緣關系組成的道德約束力在“村民理事會”的運作下，發揮了巨大的作用。橫梁街道在自然村組成立“村民理事會”以來，基層矛盾的化解率大幅提高，基本做到了把農村基層的矛盾和問題解決在當地。筆者這次在鐘林村大營鐘、九陽組的調查中也了解到，當地“村民理事會”在“美麗鄉村建設”項目中積極介入，化解了建設過程中的各種矛盾10余起，實現了當地農村社會生活的安全穩定。

最后，橫梁街道和各行政村對“村民理事會”在信息溝通、資金幫補、技術扶持等方面的大力支持，使得理事會的運作更具有可持續性。自然村組由于經濟規模小，人力資源少，信息閉塞等原因，往往面臨著比較嚴重的可持續發展難題。橫梁街道和行政村的黨組織并沒有在成立了“村民理事會”后就一走了之，而是持續地在經濟信息傳遞、技術支持、資金幫補方面扶上馬、送一程。上文提到的稻蝦混養種植大戶的引進，就是街道和行政村對自然村經濟發展和農民致富的信息支持。筆者還看到“地呱呱公司”利用“美麗鄉村建設”項目，盤活閑置農房，吸引城市居民到橫梁居住等鮮活案例。這些都與信息幫扶有著密切關系。為了充實提高行政村一級的干部隊伍，橫梁街道還實行了街道干部掛職下派，擔任行政村黨總支書記的制度，受過這種鍛煉的年輕干部在今后的提拔和使用上更具優勢。

農村基層自治的最后一公里

其實，六合區橫梁街道之所以能夠在自然村的“村民理事會”制度建立和運作方面獨樹一幟，是有原因的。因為早在2007年3月，六合區金牛湖街道的趙壩自然村，就由農民自發成立了“農民議會”（現改稱“村民理事會”），來實現自然村組的自我管理和自我監督。從那時至今，10多年過去了，趙壩的“村民理事會”制度依然正常運行著，而且更加規范。這項來自基層農村的制度創新，也被中央的頂層設計吸收，并在2016年10月1日以中央“兩辦通知”的形式印發全國進行推廣。

筆者認為自然村的“村民理事會”在解決民主決策、民主管理、民主監督的治理方面功不可沒。這項制度創新真正實現了在自然村基礎上的公眾參與，資源的公平分配，村組公共事務運作的公開透明。長期以來，地方治理在參與、公開、公正、透明方面的改進進展不如人意，難以實現可持續發展。造成這種狀況的原因，一是參與渠道選擇不合理，形式強于內容。二是人才能力問題，原有的鄉村間的組織資源沒有很好地利用起來。三是形成不了驅動村民持續關注的動力，尤其是經濟發展造福鄉里村民的動力。自然村地域規模小，人口少，青壯年外出務工者多，資源缺乏，經濟規模有限。但正因如此，自然村是熟人社會，道德約束力強；本地企業家和鄉賢奉獻精神高；討論解決的問題與群眾切身利益關系密切，村民有參與積極性；在維護群眾利益，反映民眾呼聲，提高農民組織化程度，化解基層矛盾方面，“村民理事會”都能做到事半功倍，成為基層黨組織的有力助手和合作伙伴。

下一步的工作，是如何進一步鞏固和發揚自然村“村民理事會”的優勢，對其存在的問題加以解決。這就需要鄉鎮和街道黨委和政府，行政村的黨總支和村委會充分認識到哪些問題是“村民理事會”自身就可以解決的，哪些問題是上級黨委政府必須給予扶持和幫助的，做到心中有數，自治不干涉，而又幫扶到位。

同時，自然村的“村民理事會”制度又會倒逼行政村自治組織的治理改革，它要求在行政村一級實現參與、公開、公正、透明，以與自然村的“村民理事會”為主的治理制度相適應。

表面上看，自然村的“村民理事會”制度似乎只是把行政村一級的自治，下沉到了自然村，其實不然，因為這種下沉解決了關鍵的參與、公開、公正、透明問題，解決了中國農村基層自治制度的最后一公里難題，把自治真正落地了。在此基礎上建立的鄉鎮和街道黨委和政府，行政村黨總支和村委會與自然村“村民理事會”的相互支持和合作，可以既保存和發揚自然村村民自治的優勢，實現中國基層治理的善治，又能通過街道和鄉鎮、行政村在市場信息、政府資源配給、招商引資、人才培養等方面對自然村的引領，持續給予自然村村民關注“村民理事會”的動力，保持參與的積極性，從而實現自然村善治的可持續發展。

（作者系中央黨史和文獻研究院研究員）