香港廉政公署對我國監察委員會權力制約的啟示

牛歡

【摘 要】監察委員會的設立是我國監察體制改革的重要成果，監察委員會整合了在反腐敗工作中將發揮獨特作用。香港廉政公署在肅貪倡廉方面發揮著重要作用，制度相對完善、成熟，廉政公署的權力有著嚴格的內外部制約監督。通過分析廉署在權力制約方面的經驗，針對監察委員會的存在的問題，借鑒學習廉政公署的良好經驗，如完善的內部監督，多方強有力的外部制約等，對我國的反腐敗工作會有一定的啟示。

【關鍵詞】監察委員會；反腐敗；香港廉政公署；權力制約

香港是世界上最廉潔的地區之一，透明國際發布的2018年世界各國與地區的腐敗感知指數排名中，香港以76分的分數并列排名第14位，能獲得如此高的排名和分數，廉政公署發揮著難以替代的作用。香港政府授予廉政公署極大的權力助力其進行反腐倡廉工作，如廣泛的調查權限、調查方式等，但廉政公署權力的行使也有著較完善的內外部監督模式，在行使權力反腐倡廉的同時又接受著嚴密的制約和監督。我國國家監察委員會也整合了不同主體的權力于一體，權力大大集中，地位也與“一府兩院”平行，監察范圍也達到了對所有行使公權力的公職人員的全覆蓋。這樣的權力整合勢必將大大增強反腐敗的力量和效率。但如此集中厚重的權力，當前卻沒有很好的制約監督方式對這種權力進行有效、嚴格的制約。“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”的警世名言我們永遠不能忘記，也不該忘記。本文試通過對香港廉政公署的權力制約模式的分析研究來提出對我國監察委員會制約監督的路徑。

一、香港廉政公署權力制約模式概述

廉政公署在反貪污腐敗工作上極為強大的權力。在擁有強大、獨立的權力進行反腐敗工作方面的調查同時，自身的權力又接受了嚴格有效的內外部制約監督，堪稱權力運行的典范。

1、強有力的法律、規范的約束

法律是對權力進行制約的最有效力的方式。香港政府在賦予廉政公署強大、獨立的權力的同時，也沒有忽視對其權力進行必要的限制和約束。在法律層面，對廉政公署的制約主要針對廉政公署內部的工作人員，包括廉政專員、副專員以及廉政公署人員等，主要來自《廉政專員公署條例》和《防止賄賂條例》的約束。

廉政專員接受香港行政長官的制約和監督。行政長官有權就實際情況根據法定條件委任廉政專員和副廉政專員，廉政專員和副廉政專員必須按照行政長官的命令或要求管理廉政公署，廉政專員和副廉政專員都要向行政長官負責，并定期向行政長官匯報工作情況。若正副廉政專員在行使權力時發生超越權限、違反職業道德操守、以公謀私的情況時，行政長官有權隨時將他們罷免。

廉政公署的工作人員也受廉政專員的監督與制約。此種制約主要體現在廉政公署工作人員在行使調查權時的約束。所有的廉政公署工作人員都要對廉政專員負責，廉政專員根據公署內部的實際需要任命工作人員并對其指派任務。廉政公署相關人員在執行調查任務時雖有很大的權力，但他們權力的運用有著嚴格的標準，如濫用權力或擅用權力，廉政專員可無條件隨時解雇他們。對廉政公署工作人員的約束主要有以下幾個方面：

調查權的約束。調查人員在行使調查權的同時必須向被調查人出示工作證件以表明身份，同時還必須出示廉政專員作出的授權證明，兩者必不可少。如未獲得廉政專員的調查授權證明私自進行調查，屬于違法行為，一旦罪名成立，廉政公署調查人員將被判罰款兩萬港元并監禁一年的處罰。

搜查權的限制。廉政公署搜查人員在行使對涉嫌違法犯罪或被指控的人員的搜查權力時，不能讓與被搜查人員性別不同的工作人員參與搜查工作，且搜查權行使的前提是必須受到裁判司發出的令狀，否則無權進行任何搜查活動。搜查與犯罪有關的地點時有嚴格的時間限制即不得超過三個小時。

財產處置權的限制。防止賄賂條例規定，廉政專員可對任何被調查人的財產發出書面通知予以凍結。但被調查人認為財產凍結的通知不合理時，有權向法庭申請將通知的內容改變或予以撤銷。如若法庭同意被調查人的這種申請，可作出將通知變更或撤銷的裁決，若廉政專員拒絕執行法庭作出的變更或撤銷通知的裁決，一旦證實被調查人無罪，廉政公署就需向被調查人作出賠償。

扣留、逮捕權力的約束。按照廉政公署條例的相關規定，調查人員在行使拘捕權進入任何地方時應表明目的并出示工作證件，如果疑問者提出質疑，調查人員有義務作出解釋并出示廉政專員給予的委任證明。廉政公署調查人員在拘捕犯罪嫌疑人后，必須在48小時內將其提交裁判署進行審查，并由法庭作出是否將嫌疑人羈押的決定，不符合羈押條件的應立即予以釋放。廉政公署人員有行使拘捕權的權力，但對戒具的使用有一定的制約，戒具的使用必須是為了被拘捕人的安全或防止逃跑行為。使用的同時必須要有明確完整的記錄，否則屬違法行為。男性工作人員一般情況下不許看守女性被拘留者，此外，被拘留者與律師交流時，不允許被監聽。

廉政公署雖有強大的調查、搜查權力等，但是這些權力的行使都有著極為嚴格的約束和法律制約，所有廉政公署的人員都要嚴格依據法律規定行使自身權力，否則會受到嚴懲。

2、完善、成熟的內部監督

除了法律、條例對廉政公署人員的限制外，廉政公署內部也有著相對成熟完善的監督制度，內部監督工作由內部監察組——L組來行使，執行處處長負責，此監督組織自1974年廉政公署成立以來一直擔任內部監督的工作，并發揮了重要作用。

組織成員的身份方面，除總調查主任與高級調查主任的身份公開之外，其他工作人員身份不作公開，這使廉政公署人員在行使權力時會有所顧忌，也會對廉署人員形成無形的威懾。此外，L組會在廉政公署人員調查相關案件時秘密派出工作人員，全程監察廉署人員的調查行為是否正當。L組在監察中如若發現廉署人員行使權力時涉及貪污、濫用權力等犯罪行為時，會進行全面調查并聽取律政司的意見和指示。調查后發現廉署人員行為構成犯罪，要提交審查貪污舉報咨詢委員會進行審議。

由此可見，在內部監督問題上，廉政公署毫不含糊，通過內部監督調查組的努力，廉署工作人員權力的行使得到了很好的制約和監督。

3、廣泛且有力的外部制約

除法律的限制和完善的內部監督外，對廉政公署權力制約的外部監督主體也相當多，且發揮著重要作用。

香港特首的監督。廉政公署對香港特首負責，接受其監督。廉政公署需要每年將開支、預算及其他方面的報告交由特首進行審批、許可。

咨詢委員會的監督。咨詢委員會主要由香港特首委任社會上的賢達人士組成，負責對廉政公署的工作進行監察，對廉政公署的工作提出意見。咨詢委員會主要由貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區關系市民咨詢委員會和廉政公署事宜投訴委員會五個機構組成，五個機構任務是：貪污問題咨詢委員會負責全面監督廉政公署的工作，在需要時可向特首提出工作意見。審查貪污舉報咨詢委員會負責對執行處工作進行監察，廉政公署在未獲得委員會批準之前無權終止調查。廉政公署要就一些重大案件調查情況向委員會匯報。防止貪污咨詢委員會主要負責監察防止貪污處的工作。社區關系市民咨詢委員會主要監督社區關系處的工作，確保社區教育活動的順利開展，并通過社區教育活動提高市民的廉潔觀念和對防止貪污工作方面的理解支持。廉政公署事宜投訴委員會設獨立的秘書處，負責確保對廉署人員和工作程序的投訴獲得公平的處理。秘書處直接向行政長官即特首匯報工作。

行政會議監督。廉政專員需向行政會議匯報廉署的施政方針、工作情況等。

立法會監督。立法會可通過制定、修改廉政公署的條例來限制廉政公署權力的行使；立法會議員有對廉政公署工作提出質詢和意見的權利。

律政司監督。律政司可派出刑事檢控人員進駐廉政公署，對其工作提出法律意見，并指導廉政公署的調查取證活動；審理廉政公署人員貪污的舉報。

綜上，不難看出，廉政公署雖然在反貪污腐敗工作方面有著很大權力，但是廉政公署自身的權力也受著法律、內外部的嚴格、全面的監督，這對我國監察委員會權力的制約有一定的啟示作用。

二、當前監察委員會權力制約存在的問題

監察體制改革后的監察委員會所擁有的權力集中厚重，這是我國深入開展反腐敗斗爭的客觀要求，但是出現的問題和可能面臨的風險我們必須正視，當前監察委員會在權力制約方面還存在不少問題，如不加以重視，有可能出現濫用權力的風險。

1、法律約束不全面

監察委員會的設立經歷了先修憲再設立的過程，并且有了相應的法律《中華人民共和國監察法》的約束，遵循了法治程序，是我國依法治國精神的完美體現。但是監察法所做的只是宏觀、寬泛的規定，并沒有細化到監察委員會實際工作中的方方面面。監察委員會在全國推開后出現的問題部分是因為法律的模糊規定引起的：監察法規定其監察對象為所有行使公權力的公職人員，但在實踐中，一些紀檢監察機關將不屬于監察對象的工作人員納入監督對象，甚至手中無公權力的普通職工如醫生、教師也被列入了監察對象，并作出了相應的處分，有的地方將普通群眾也納入了監察對象。如2018年3月，某省紀委監委下發了《關于規范農村操辦婚喪喜慶事宜的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》的規定混淆了行使公權力的公職人員與普通村民的概念，對農村村民操辦婚喪事宜的隨禮金額、操辦地點、每桌費用等都做了詳細的規定。以上種種情況的出現與監察法關于監察對象的模糊規定有關，監察法第十五條規定的監察對象的最后一條為其他依法履行公職的人員，此條作為兜底性條款，初衷是為在實踐中將未考慮到的公職人員納入監察范圍，真正做到監察的全覆蓋、無死角，結果卻被不少紀檢監察機關誤讀，隨意擴大了監察范圍。

2、內部監督疲軟

監察委員會內部設有很多的監督科室，對監察委員會工作的各個環節以及工作人員的依法履職情況進行監督。監察委員會內部的監督科室主要有：黨風政風監督室、案件監督管理室、紀檢監察干部監督室、執紀監督室、執紀審查調查室和案件審理室，這些科室各司其職，分別負責監察委員會工作的各個環節，在案件的審理、調查等方面的監督起到了良好作用。這種內部監督與香港廉政公署的內部監督模式有很大不同：監察委員會內部監督科室獨立性相對較差，他們需要對各科室領導人和監察委員會主任負責，且工作人員身份是公開的，工作人員可能會因個人感情和上下級關系而有所顧忌，監督效果相對乏力；廉政公署內部的L組成員除總調查主任和高級調查主任外，其他成員身份不公開，且可對廉政公署人員的行使權力行為進行隨時監察，發現可能涉嫌貪污等犯罪行為時可進行全面調查并聽取律政司指示進行處理，獨立性較大，且權力行使不受主觀因素的影響，效率相對較高，也有較強的威懾力。

3、外部制約缺乏

監察委員會的監督大多限于內部的同體監督，如產生各級監察委員會的各級人大及常委會和上級監察委員會的監督，人大及常委會的監督大多限于宏觀層面的監督，難以真正發揮實效，而上級監察委員會作為同體監督，有時難以發現真正的本質問題所在。雖然在證據的收集和案件的起訴方面檢察機關對監察委員會有一定的制約，但這種制約不是強制的單項制約，而是互相制約。反觀香港廉政公署有許多的外部監督主體，立法會、行政會議、律政司、咨詢委員會等，監督力量多且發揮了真正實效。對比之下，監察委員會的外部監督顯得捉襟見肘了。

三、廉政公署權力制約模式對我國監察委員會權力制約的啟示

廉政公署的權力制約監督使得它在運用手中廣泛的權力肅貪倡廉的同時又受到了很好的制約監督，這對我國監察委員會權力的制約有很好的啟示。

1、完善法律制約

反腐倡廉的工作必須有健全完善的法律和強有力的執法機構。當前監察委員會的法律約束較為寬泛與模糊，難以在實際工作的細節方面發揮真正的約束作用，因此應考慮完善法律方面的規定，明確規定監察委員會的監察范圍，進一步細化、壓縮權力行使的自由空間，實現權力的精準執行和落實，少走彎路，避免出現再將普通工作人員納入監察范圍的情況發生；此外可進一步界定涉及公民基本權利的問題，如留置措施的審批、期限以及留置期間律師介入問題等可借鑒《刑事訴訟法》的有關規定，從而達到法律的精準、完善規范；最后可借鑒廉政公署的做法，在對監察委員會的工作人員履職方面，可頒布一部專門針對工作人員權力行使的條例或規定，比如工作人員行使調查權時應出示相應的證件和證明以表明自己權力行使的合法性，也可對采取的強制措施規定嚴格的限制，從而起到硬性的約束作用。

2、強化內部監督

內部監督在權力的制約方面有著獨特的作用，廉政公署的L組就是如此，特別是組織人員身份的不公開對廉政公署人員權力的行使形成了無形的威懾和壓力。我們可以借鑒廉署的這一設置，結合監察委員會實際情況在監察委員會內部設立一個專門、獨立的監督機構，獨立運行，接受社會公眾對監察委員會內部人員的舉報，監督機構的人員組成可以由監察委員會主任任領導組長，其余人員可由內部人員和有法律經驗或相關工作經驗的社會人員組成，以保證該機構的公正性和客觀性，專責對工作人員的調查、審理等各個環節進行不公開監督，并及時對工作人員出現的問題提出建議，將問題內化于監察委員會內部，有利于提高監察委員會運作效率，及時糾正工作人員的錯誤，對工作人員形成一定的壓力和威懾。

3、拓寬外部監督

對監察委員會的權力制約監督方面，外部監督不應該失位，相關主題必須切實發揮制約作用，監察委員會自身也要轉變思想觀念，主動、積極接受外部的監督。強化人大及常委會的監督，各級監察委員會必須每年定期向所在的人大常委會做工作報告，就每年的工作、案件審理、調查程序等方面的事項做報告，人大常委會聽取并審查，提出質詢和整改意見，監察委員會對人大常委會的質詢或提議必須作出答復和整改。此外，可在產生各級監察委員會的人大代表大會內部設立相應的監察監督委員會，專責對監察委員會的監督，強化人大作為權力機關對監察委員會工作的實質監督，讓人大及常委會的監督制約真正落到實處。

廉政公署的權力制約模式是權力行使與制約的成功典型，監察委員會在反腐敗工作方面取得的成就有目共睹，但權力制約方面還有很長的路要走，我們可以在一定程度上借鑒廉政公署在權力制約方面的良好經驗，取長補短，不斷進步。

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