上海市促進家政服務業發展立法研究

為了進一步促進上海市家政服務業發展，課題組圍繞本市家政服務業市場存在的不平衡不充分的結構性矛盾和服務管理短板開展課題研究，以期理順家政服務行業和產業發展中的運行機制和管理體制，為上海率先出臺家政服務業發展的地方性法規提供參考。

一、上海市家政服務行業存在的突出問題

（一）家政服務行業立法滯后

我國制定勞動合同法時，尚未將家政服務人員納入勞務合同保護范圍之內。然而，應當看到當前家政服務業的發展情況和所面臨的環境與勞動合同法制定時家庭保姆服務處于的初級服務階段有很大不同。家政服務行業已逐步發展成為一個比較成熟的行業，但國家層面還沒有出臺有關家政服務行業統一的法律法規。

（二）家政服務行業缺乏有效監管

目前，我國家政服務機構整體上呈現出小而散、管理混亂的特征。由于注冊成本低、手續簡單等原因，使得家政服務行業準入門檻變得很低，家政服務機構專業水平和管理水平參差不齊，相當多的家政服務機構管理方式粗放，往往僅起到中間介紹作用，缺乏對從業人員的專業技能培訓。同時，政府也存在監管缺失、行業法規及規范不完善的問題。

（三）家政服務標準落地難

近年來，上海也一直在嘗試推進家政服務的標準化，并且已完成了行業主管部門上海市商務委家政服務機構管理要求、家政服務從業人員基本要求、家政服務溯源管理規范等三個地方標準的制訂工作，并于2017年4月頒布。但由于目前上海的家政服務行業還處于多頭多元管理，地方標準中許多約束性要求的執行、監管存在管理主體不明確的問題，因此這些標準的執行效果并不明顯。

（四）家政服務員和雇主維權困難

1.家政服務員維權問題。家政服務人員在我國屬于靈活就業，不適用勞動合同法，無法簽訂勞動合同、交納社會保險。家政服務人員工作期間造成的傷害、致殘、死亡等問題沒有妥善的解決辦法。

2.雇主維權問題。在家政服務中，雇主生活中的隱私和安全等信息容易被家政服務人員所掌握。當雇主的合法權益被侵犯時，由于缺乏相應的配套機制，雇主為了家人長遠利益著想往往會忍氣吞聲，放棄維權的途徑。

（五）家政服務行業規范缺失

目前，本市家政服務行業存在企業規模偏小、組織化程度不高、服務不規范、產業化水平較低、消費者認可度不高等問題。

二、推動上海市家政服務業規范發展的建議

（一）制定家政服務行業地方性法規

我國沒有專門規范家政服務業的法律或者地方性法規，上海市政府辦公廳曾在2012年發布《關于本市鼓勵發展家政服務業指導意見的通知》，但規定比較原則，難以滿足上海市家政服務業發展的現實需要，凸顯了地方性立法的必要性和迫切性。

（二）建立與完善家政服務行業監管體制

1.明確家政服務行業主管部門。根據商務部家政服務暫行管理辦法第4條和第5條規定的有關內容，建議在上海的地方性立法中進一步明確商務部門是家政服務業的行業主管部門，按其行業管理職責承擔家政服務業的監管責任，從源頭上避免“九龍治水”的亂象。

2.加強多部門協同管理。促進家政服務業健康發展離不開各部門的分工協作，相互配合，工商、人社、公安、民政、稅務、婦聯等相關部門在維護家政服務行業規范發展中要發揮積極作用，形成工作合力。

3.建立部門協調工作機制。即市級政府部門、各區相關部門、行業協會共同參與的家政服務業聯席會議制度，由分管副市長作為工作機制的負責人，定期召集有關部門重點研究家政服務業發展趨勢及難點、熱點問題，加強政府各部門之間的溝通、協調機制。同時，充分發揮對家政服務行業協調管理和對家政服務行業及其管理部門的監督作用。

（三）維護家政服務三方主體的合法權益

1.理順三方法律關系。對于實行員工制的家政服務機構而言，家政服務人員的身份變成了家政服務機構的職工，其與家政服務機構簽訂勞動合同，受所屬家政服務機構管理，相應的法律責任也由家政服務機構來承擔。而雇主主要是和家政服務機構之間存在家政服務協議，和家政服務人員之間并不存在直接法律關系;對于沒有實行員工制或者實行“準員工制”的家政服務機構而言，家政服務機構和家政服務人員之間是勞務派遣法律關系，而家政服務人員和和雇主之間則是勞務關系，對于家政服務人員的法律責任應更多由其自己承擔。

2.完善家政服務合同。實行員工制的家政服務機構，對自己錄用的家政服務人員，應當簽訂勞動合同。家政服務機構對經自己介紹的家政服務人員，應當提示雇主與家政服務人員訂立家政服務協議，明確服務內容、勞動報酬及支付方式等雙方的權利義務。行業協會可以制定平等保護各方主體的示范合同。同時，合同各方也可以進一步平等協商，對勞動的時間、條件、質量、工資報酬、權益保障、爭議處理等事項作出明確的規定，增強雇主、家政服務機構和家政服務人員三方之間的信任，減少糾紛的發生。

3.明確家政服務人員權利義務。從家政服務業目前現狀看，對于有條件實行“員工制”的家政服務機構可以鼓勵其按照一般企業的途徑為家政服務人員繳納“五險一金”，保障家政服務人員的合法權利。家政服務人員按照約定履行家政服務義務的，有權按照約定取得勞動報酬。任何人不得拒絕、拖延支付勞動報酬或者克扣勞動報酬。家政服務人員提供家政服務時，有權要求為其提供必要的勞動保護條件;對可能危及生命安全的家政服務，有權予以拒絕。在約定的工作時間以外，有權休息，在國家規定的節假日有權休假。

4.明確雇主的權利義務。家政服務人員應當將自己的家政服務經歷和能力，如實告知家政服務機構和雇主，不得編造虛假的家政服務經歷和能力。雇主可以通過家政服務網絡平臺核實相關信息。家政服務人員應當按照約定，完成相應的家政服務工作。家政服務人員不得侮辱、謾罵、毆打自己的服務對象，不得有偷盜雇主的財物等違反法律、法規和職業道德的行為。

5.明確家政服務機構的權利義務。家政服務機構符合國家和本市規定的，可以享有稅收優惠和資金支持。家政服務機構對自己錄用的家政服務人員或者介紹從事家政服務的人員，應當查驗身份證件和健康證明，了解其從業經驗。家政服務機構應當如實向雇主介紹家政服務人員的姓名、年齡、健康狀況、從業經歷、家政服務技能等級等情況，不得隱瞞真實信息誤導雇主，不得扣押家政服務人員身份證，學歷、資格證明等證件原件。

（四）加強家政服務從業人員隊伍建設

1.加大源頭供給。重點依托現有職業院校，鼓勵開設家政服務相關專業，增加家政服務種類，加大對未來從業人員的職前教育學歷培養。

2.建立家政服務培訓協作機制。由市人力資源和社會保障部門會同工會、婦聯、共青團等群團組織和家政服務行業協會建立家政服務培訓協作機制，以出臺從業人員隊伍建設行動計劃為抓手，加大家政服務員非學歷培訓力度，重點依托培訓機構開展業務培訓，對育嬰員、養老護理員等需持證上崗的從業人員開展職前職后培養培訓。

3.嚴格家政服務培訓內容。家政服務人員應當經過培訓并考核合格，提高其職業道德素養和業務能力。培訓的具體內容可以由行業協會指定。

4.推行“專業家政服務培訓機構”進行“家政服務員等級（星級）培訓”和“家政服務經營管理者培訓”。家政服務機構推行“家政服務員崗前培訓和崗中培訓”的分層培訓機制，扶持專業培訓機構重點培育一大批懂經營、會管理的“互聯網+家政服務業”經營管理人才。建立“大學生家政服務創業實踐基地”，為家政服務業帶來一批高層次、年輕化的家政服務經營管理人才。

（五）加強家政服務行業信息化建設

1.搭建全市統一的家政服務網絡平臺。統一家政服務數據相關標準，推動信息互聯互通，利用大數據挖掘市場需求、分析消費者特點、創新服務項目、提升管理水平。依托該平臺，雇主、家政服務機構、家政服務人員三方可以線上咨詢、查詢、訂單、點評、反饋與線下服務、維護相結合，提升家政服務的人性化、多樣化、便捷度，提高家政服務行業的信息化水平。

2.建設家政服務誠信體系。以家政服務網絡平臺為基礎，并與公共信用信息服務平臺對接，建立包含家政服務人員自然人基本信息、從業經歷和服務技能等內容的家政服務人員檔案數據，建立家政從業人員紅黑名單。

（六）充分發揮行業組織的作用

促進家政服務行業的健康發展，積極落實《中共中央、國務院關于完善促進消費體制機制，進一步激發居民消費潛力的若干意見》、國務院《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）》等文件精神，充分調動和發揮家政服務行業協會在行業規范、行業自律管理等方面重要作用，體現其“協調、指導、服務、管理”的職能。