批準機關無權限定報批的地方性法規的數量

劉錦森

根據憲法“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，立法法確立了統一的、分層次的立法體制，這主要是為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方不同情況的需要。2015年3月立法法修改后，設區的市人大及其常委會立法數量由49個增加到314個（含30個自治州），增加了6.4倍。報批的地方性法規數量在增加的同時，也給對報批的地方性法規進行合法性審查批準的省、自治區人大常委會及其法制工作機構（以下簡稱批準機關及其審查工作機構）增加了數倍的工作量。由于報批法規數量的數倍增長與審查工作機構人員定數形成較大反差，于是，有的批準機關的審查工作機構對報批的地方性法規的數量作出了限制性規定，如：規定每一個設區的市或自治州的人大常委會每年報批的地方性法規的數量不超過2件。筆者認為，這種做法既無法滿足本行政區域的立法需求，也不符合現實情況，更明顯的是有悖于憲法、法律的有關規定。

首先，看看立法法的規定。立法法第72條第二款規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定的地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”該條第五款規定：“自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款的規定行使設區的市制定地方性法規的職權。”立法法第72條還規定，設區的市的地方性法規須報省、自治區人大常委會批準后施行。省、自治區的人大常委會對報批的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。省、自治區人大常委會在對報批的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

從立法法的上述規定看，很難找到限制設區的市和自治區州制定并報批地方性法規數量的規定和其他任何有關數量限制的前置性規定。根據公權力的行使按照“法無授權不可為”的法理分析，既然立法法并沒有對報批的地方性法規的數量作出限制性規定，那么，批準機關的審查工作機構便無權擅自作出限制性規定。

其次，看看法定程序。作為人大常委會一個對報批的地方性法規進行合法性審查的工作機構，其職責只是根據法律的規定和常委會各工作機構的分工，對報批的地方性法規在工作層面進行合法性審查后提出審查意見，然后依法按程序分別向人大法制委員會、主任會議、人大常委會會議提交審查意見的報告，作出必要的說明。也就是說在對報批的地方性法規進行合法性審查時，批準機關的審查工作機構只能提出肯定或否定的審查意見或建議，并無權作出任何決定。至于批準與否或退回報批機關處理等方式，只能由批準機關依法按程序作出決定。

最后，看看憲法的規定。憲法第100條第二款規定：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人大常委會批準后施行。”由此看來，設區的市、自治州的人大及其常委會依法制定的地方性法規不僅僅是立法法、地方組織法等授予的立法權，而且還是一項憲法權力。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位和效力，神圣不可侵犯，必須嚴格遵守執行。從憲法的規定中，我們沒有發現對報批的地方性法規的數量有限制的規定。同公權力“法無授權不可為”之法定原則一樣，批準機關的審查工作機構無權對報批的地方性法規的數量作出限制性規定。

對于制定地方性法規應當遵循的原則，立法法對憲法和地方組織法的規定進行了重申，最重要的有三點：一是必須是有權機關依法按程序制定，也就是說制定地方性法規的主體只能是地方國家權力機關和其常設機關并且必須依照法定的程序制定;二是地方性法規的內容應當適應地方的實際情況，也就是說地方性法規的內容應當針對問題立法、立法解決實際問題，體現地方特色;三是地方性法規不得與上位法相抵觸，也就是說地方性法規只能限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，不得超越上位法的規定。由此看來，設區的市和自治州的地方立法權，只能由本級地方國家權力機關在法定事項和權限范圍內按程序行使，其他任可國家機關都不可行使地方立法權。由此，不容置疑，對報批的地方性法規的數量作出限制，就是對設區的市和自治州的人大及其常委會的立法權作出限制，這既違反憲法法律，也不能滿足設區的市、自治州人大及其常委會行使地方立法權的實際需要。