用改革的思路應對需求管理

文=徐 忠

需求管理與結構性改革的關系

2015年以來，我們根據(jù)形勢的變化，推進了供給側結構性改革，作為中長期政策舉措，“三去一降一補”工作取得了明顯成效。最近我看到一些關于中國經(jīng)濟的討論，存在一個明顯的問題，就是把短期需求管理與結構性改革混為一談。下面，我從一些基本概念出發(fā)，對當前中國宏觀經(jīng)濟走勢及下一步宏觀經(jīng)濟政策取向進行分析。

第一個問題，什么是需求管理？需求管理旨在熨平短期經(jīng)濟波動。當經(jīng)濟周期下行時，復蘇應當優(yōu)先于改革。只有在經(jīng)濟正常運行之后，才能有效地推動改革，不能為改而改，操之過急。這就好比是一個需要手術的病人，應當首先保證病人身體情況好轉，有足夠的體力，才能進行手術。結構性改革就是經(jīng)濟的手術，而需求管理就是維護經(jīng)濟穩(wěn)定、補充體力，這是結構性改革、做手術的前提。

第二個問題，為什么我們習慣于將需求管理與結構性改革混為一談？我理解，這主要是因為我國作為轉軌國家，相關體制機制沒有建立健全，宏觀調控寬泛化，事實上同時承擔了短期需求管理和結構性改革的任務，一些改革甚至以行政式的調控手段加以推進。短期需求管理與結構性改革的權衡，表現(xiàn)為宏觀調控對短期與中長期目標的權衡。

第三個問題，我們當前面臨的主要矛盾是什么？中央政治局2018年10月31日召開會議，提出了“當前經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變”這一重要判斷，說明我國經(jīng)濟運行環(huán)境明顯變化，經(jīng)濟下行壓力明顯加大，有效需求不足已成為當前的主要矛盾，而且這一趨勢在2019年還將延續(xù)。

需求管理的難點和重點

我們應當充分認識到中國經(jīng)濟韌性強、潛力大、內需足，具備維護經(jīng)濟穩(wěn)定并深化改革的條件和基礎。一是國內消費體量增長、結構優(yōu)化，已成為經(jīng)濟增長的壓艙石。二是產(chǎn)業(yè)鏈完整，抵御外部沖擊能力強。三是地域廣闊，不同地區(qū)要素稟賦、比較優(yōu)勢、發(fā)展水平上存在差異，在國內統(tǒng)一市場下能優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展、優(yōu)化資源配置，回旋余地大。四是改革紅利潛力大，通過供給側結構性改革，破解體制性結構性矛盾，解放生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，增長質量不斷改善。從發(fā)展階段看，我國城市化尚有巨大潛力。我重點分析總需求中的房地產(chǎn)投資和基礎設施建設投資。

目前的房地產(chǎn)調控已經(jīng)實行了兩年多，成效明顯。一二線城市政策環(huán)境嚴厲，呈現(xiàn)出限購、限貸、限售、限價、限商的“五限”格局，房價上漲得到了有效的抑制，市場上一些投機需求被擠出，維護了“房子是用來住的，不是用來炒的”的市場基本定位。同時，政策的緊縮效應逐步顯現(xiàn)，房地產(chǎn)投資增速不斷放緩。

短期看，一二線城市房地產(chǎn)市場保持緊調控態(tài)勢具有合理性和必要性，同時要增加住房供給，更好地滿足住房剛需。長期看，應建立健全房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制。一是以市場化為導向改革完善土地制度，二是推動房地產(chǎn)稅試點，三是推動落實“租售同權”。

另外，地方政府債務收緊過快，基礎設施投資增速回落較多。2018年以來，地方政府債務“堵后門”力度大大增強?！岸潞箝T”的同時，地方政府債務“開前門”的力度太小，導致基建投資增速回落較大，加劇經(jīng)濟下行壓力。基礎設施投資增速回落較多，是整體投資增速放緩的一大原因。

短期看，考慮到各地情況差異，前門要開得夠大，要允許有條件、有需求的地方政府市場化舉債支持基礎設施建設。從地方政府債務現(xiàn)狀看，各地風險狀況不一樣，有的地方負債較高，需要硬化預算約束，有的地方凈資產(chǎn)充足，尚有舉債空間，不能一概而論。從基礎設施建設需求看，我國城市化水平仍然偏低，人口尚在大規(guī)模跨區(qū)域流動，人口流入和經(jīng)濟發(fā)展較好區(qū)域還有大量基建投資需求和潛力，不應“一刀切”。

長期看，中央與地方財政關系沒有理順是地方政府債務背后的體制根源，應從完善中央地方財政關系入手。一是建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”體系，穩(wěn)定地方財力和財權。二是建立有效的市場化約束機制，避免“一放就亂”。完善治理體系，提高債務信息的透明度，更多發(fā)揮金融市場的約束作用。發(fā)揮地方人大的約束作用，由地方人大自主決定發(fā)債的額度、期限和利率。

處理好貨幣政策和財政政策關系

我們要充分認識到貨幣政策對刺激增長的局限性。對于經(jīng)濟這輛大車，貨幣政策的作用有如“繩索”，“抑制過熱”的效果強于“推動增長”?，F(xiàn)階段，貨幣政策的重點是維護適宜的貨幣環(huán)境。短期看，去杠桿背景下，應著力緩解金融機構的資本金壓力，恢復并增強其對實體經(jīng)濟的支持。一是拓寬金融機構補充資本金的渠道；二是通過資產(chǎn)證券化緩解金融機構資本金壓力；三是引導銀行加強對民營企業(yè)，特別是中小企業(yè)的金融支持，解決“融資難、融資貴”的痛點。

長期看，為適應經(jīng)濟增長轉型的要求，金融體系應從過去主要支持國有企業(yè)、基礎設施、房地產(chǎn)投資，轉向加大對小微企業(yè)的金融支持。一是健全中小銀行體系，豐富金融供給的層次，更好地滿足中小微企業(yè)的金融需求。二是充分發(fā)揮金融科技的作用，促進普惠金融的發(fā)展。三是大型商業(yè)銀行在一些小微企業(yè)金融服務發(fā)展較好的縣市的分支機構，可以考慮通過引進民營資本和外資，改造成大型商業(yè)銀行的子行，作為獨立法人實現(xiàn)對小微企業(yè)金融服務的專業(yè)化經(jīng)營。四是探索“主辦銀行制”，主辦銀行通過與小微企業(yè)建立股權、資金往來等方面的緊密關聯(lián)，有效改善融資雙方的信息生產(chǎn)、信息處理和信息流通，提升融資可得性。

一段時間以來，財政部門聚力增效落實積極財政政策，深入推進增值稅改革、加快推進個稅改革、降低企業(yè)非稅負擔、規(guī)范地方政府債務，成績突出、有目共睹。當前形勢下，對于更好落實積極財政政策，大家有一些不同的觀點。比如，有人認為增值稅其實并不是企業(yè)的負擔，最終由消費者負擔，降低增值稅對企業(yè)的影響較小，減稅應重點降低企業(yè)所得稅和個人的邊際稅率。對這些問題應作仔細深入的分析。

一是從國際比較來看，中國的宏觀稅負不算高，主要是社保繳費負擔較重。目前，我國五項社會保險繳費合計達到企業(yè)工資總額的39.25%。根據(jù)世界銀行的計算，2016年中國的“總稅率”為68%，其中社保繳費占48.8個百分點，是負擔最重的一項。我國出臺社保養(yǎng)老制度時恰逢上世紀90年代末國企改革脫困，當時采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即當期的工作人群繳費，用于支付當期的退休人員養(yǎng)老金。最早適用新辦法領取養(yǎng)老金的退休人員，在工作期內沒有繳納過養(yǎng)老金，“視同繳費”政策的財務負擔完全轉嫁給了實行新制度之后的在職人員。新舊制度轉換形成了巨額的歷史欠賬，并且政府沒有承擔制度轉軌成本。為了滿足養(yǎng)老金給付需求，不得不給在職人群制定較高的費率標準，導致養(yǎng)老金費率難以下調。

短期看，社保費率仍有進一步下降的空間。社保繳費是目前企業(yè)廣義稅負中負擔最重的一環(huán)，降低社保費率對企業(yè)“降成本”的影響非常顯著。長期看，適應人口老齡化的發(fā)展趨勢，應將養(yǎng)老金籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉為基金積累制，做實個人養(yǎng)老賬戶，使賬戶產(chǎn)權更為清晰，實現(xiàn)“多繳多得”的正向激勵，調動個人參加社保的積極性。同時加大國有資本劃轉社保的力度，彌補養(yǎng)老金歷史欠賬，保證社保基金在人口老齡化背景下的可持續(xù)性。

二是增值稅理論上不構成企業(yè)負擔，但中國的增值稅稅制存在扭曲，導致企業(yè)的稅負感較重。在真正的增值稅制度下，增值稅表面上由企業(yè)繳納，但是企業(yè)可以通過商品定價，將稅負轉嫁給最終消費者。因此，世界銀行在計算各國“總稅率”指標時，并不包括增值稅。在中國的增值稅征管實踐中，增值稅抵扣鏈條沒有徹底打通，進項稅抵扣不足，企業(yè)無法充分轉嫁。

因此，短期看，增值稅調減對企業(yè)稅負仍有實質性影響，有下調的必要性。長期看，應推動完善增值稅抵扣鏈條，減少稅制中存在的扭曲效應，使增值稅成為真正對企業(yè)“中性”的稅收。

三是個人所得稅的稅負結構不合理，中低收入群體的稅負太重。個人所得稅是調節(jié)收入分配的有力工具，理論上應該主要面向中高收入群體，將中低收入群體盡可能排除在外。2016年，中國納稅人數(shù)量已經(jīng)占到城鎮(zhèn)職工人數(shù)的82%，中低收入工薪階層成為納稅主體，稅負偏重。相反，一些高收入群體的稅收征管沒有做好，該收的稅沒收上來。為了保證稅收收入，導致中低收入群體適用的起征點過低、稅率偏高。

因此，短期看，可降低個人所得稅稅率，提高起征點。長期看，應不斷加強對高收入群體的稅收征管，加大處罰和威懾力，更好地維護社會公平。

四是積極的財政政策應該更加積極。當前我們應該吸取歐洲經(jīng)濟復蘇中的教訓，國際金融危機后歐元區(qū)由于財政體制存在缺陷，需求管理財政政策發(fā)力不足，拖累了經(jīng)濟復蘇，現(xiàn)在復蘇之后，又導致經(jīng)濟增長勢頭不穩(wěn)固。財政政策直接作用于實體經(jīng)濟，傳導路徑短、見效快、力度較強，能有效支撐經(jīng)濟增長。當前我國財政政策空間充足，財政政策力度主要是受中央財政赤字安排偏低的約束，中央財政赤字仍有擴大的空間。應完善轉移支付制度，提高財政資金使用效率。目前一些地方政府因資金配套不足，導致中央專項轉移支付資金閑置，亟需盤活幾萬億國庫資金。同時，財政資金碎片化使用，如何集中力量辦大事、補短板也有改善空間。

總之，我國可以實施更加積極的財政政策，不存在所謂的資源約束。

綜上，我認為，當前中國經(jīng)濟的主要矛盾是有效需求不足，應堅持“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，宏觀調控應在短期需求管理和結構性改革之間更好地權衡，更加側重于以改革的思路進行短期需求管理，穩(wěn)定經(jīng)濟增長、穩(wěn)定市場信心，夯實經(jīng)濟發(fā)展的基礎，才能為進一步深化供給側結構性改革創(chuàng)造條件。